Gestaltung öffentlicher Verwaltungen

An den Beginn dieser Arbeit seien einige Zitate gestellt, die den praktischen Rahmen der Thematik und dessen Bedeutung in treffender Weise charakterisieren und der Einstimmung für die nachfolgenden Überlegungen dienen sollen:

„Es häufen sich die Topoi, in denen — mit meist negativem Akzent — Verwaltung und Bürokratie als bedeutsamste Merkmale der gesellschaftlichen, politischen und ökonomischen Verhältnisse der Gegenwart herausgestellt werden“.¹

Bei der Beschäftigung mit dem Gebiet des Managements öffentlicher Verwaltungen und Unternehmen muß etwas grundlegend Erschreckendes festgestellt werden: Der Gegenstand ist im Moment nicht nur in Osterreich, sondern weltweit umstritten, ein ‚Politikum‘, verbunden mit der darüber hinausgehenden, schicksalhaften Frage: Wie administrieren wir diese Welt? Das Wort ‚administrieren‘ hat hier reinen Charakter, der sich vom Begriff des ‚Wirtschafts-Verwaltens‘, oder i. e. S. ‚Privatwirtschafts-Verwaltens‘ deutlich unterscheidet, weil die großen Probleme der Menschheit heute — wie etwa der Umgang mit knappen Ressourcen — nicht mehr als rein wirtschaftliche Fragen zu betrachten sind. Im Gegensatz zu primär privatem Wirtschaften und der damit verbundenen Bedürfnisbefriedigung werden hier vielmehr andere Gemeinschafts- und Versorgungsaufgaben zum zentralen Problem. Kritische Diskussion zur Vorbereitung von Lösungen zu dieser auch als Bürokratiefrage — vor allem in Hinblick auf die (nicht immer positiv zu beurteilende) Qualität der Verwaltung, letztlich des Verwaltungsmanagements — zu behandelnden Problematik erscheint unerläßlich.

Nach den weitgehend gescheiterten Bemühungen um flächendeckende Planungskonzepte im öffentlichen Bereich¹ Ende der sechziger, Anfang der siebziger Jahre, setzte eine Tendenz zur Mikroökonomisierung der öffentlichen Verwaltung ein. Dabei steht der Begriff Mikroökonomisierung allgemein für die Einbeziehung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente, Führungskonzepte und Organisationsstrukturen in Anlehnung an Ansätze im privatwirtschaftlichen Bereich. Zwar spielen schon seit der Gründung öffentlicher Betriebe von jeher betriebswirtschaftliche Überlegungen auch für den öffentlichen Sektor eine gewisse Rolle,² diese einzelwirtschaftlichen Orientierungen wurden aber nicht systematisch betrieben und waren eher durch das Engagement einzelner Personen geprägt.

Die gemeinsame Bedarfsdeckung ist seit jeher Bestandteil des Gemeinsinnes und wird seit der frühesten Zivilisation in der ‚Gemeinde‘ ausgeführt.

Lange Zeit hindurch wurden Verwaltungsprobleme im deutschsprachigen Raum vorwiegend bis ausschließlich aus der Perspektive von Verwaltungsjuristen gesehen und zu lösen versucht. Diese (eingeschränkte) Sichtweise war immer ergänzungsbedürftig, ist dies aber in besonderer Weise im Zuge der gewaltigen Entwicklung sowohl der Hoheits- wie auch der Privatwirtschaftsverwaltung in den verschiedenen Bereichen der öffentlichen Verwaltung geworden.

Staatliches Handeln ist wesentlich Entscheidungshandeln, d. h. das Staatssystem verarbeitet Informationen und produziert — z. T. rechtlich verbindliche — Entscheidungen für die Gesellschaft. Dies gilt für alle drei Funktionsbereiche des staatlichen Gewaltenteilungssystems, insbesondere aber für das Teilsystem ‚Verwaltung‘. Zum Teil richten sich die getroffenen Entscheidungen unmittelbar an die gesellschaftlichen Adressaten (z. B. Bescheide, Auflagen usw.), z. T. lösen sie entsprechende Finanz- oder Dienstleistungen der Verwaltung aus (z. B. Sozialhilfe, Infrastrukturbereitstellung, Bildungsleistungen). Im Unterschied zur Unternehmung, bei der die Entscheidung Instrument zur Lenkung des Leistungs- und Informationsprozesses ist, ist die Entscheidung beim Verwaltungsbetrieb nicht nur Instrument, sondern auch Objekt und Produkt des Verwaltungshandelns.

Nach Etzioni¹ leben wir in einer „organisierten Gesellschaft“. Nicht nur Geburt, Erziehung, Arbeit und Freizeit erfolgen in oder durch Organisationen. Es verwundert daher wenig, daß die „Bedeutung ..... allgemein organisationaler Bedingungen für den Menschen“² von zunehmendem Interesse für interdisziplinäre — d. h. disziplinenübergreifende — Forschungsarbeit ist. Gleichzeitig muß jedoch festgestellt werden, daß es weder intra- noch interdisziplinär einheitliche Auffassungen zum Organisationsbegriff gibt. Während etwa einige Disziplinen (z. B. Soziologie und Politologie) Organisationen institutionell betrachten, steht für andere Disziplinen (z. B. Rechtswissenschaft, Betriebswirtschaftslehre, Informatik) eher der funktionale Aspekt (‚organisieren‘) im Vordergrund. Dementsprechend vielfältig und verwirrend sind auch die Erkenntnisinteressen der sich mit Organisationen beschäftigenden Disziplinen. Letztlich kann „der Gefahr eines die intersubjektive Nachprüfbarkeit der jeweiligen Forschungsergebnisse in Frage stellenden Methodensynkretismus nur durch die Offenlegung der jeweiligen wissenschaftstheoretischen Ausgangspositionen wirksam begegnet werden“³.

In meinen nachfolgenden Ausführungen gehe ich grundsätzlich von einem positiven Bürokratiebegriff aus. Das Vorstellungsvermögen des Lesers in bezug auf eine bürokratische Großorganisation — etwa im Sinne einer öffentlichen Verwaltung — kann vorausgesetzt werden. Ebenso ist es selbstverständlich, daß das moderne Sozialwesen auf solche bürokratische Dienstleistungen nicht verzichten kann.

Es gibt eine ganze Reihe guter Organisationstheorien, die vor allem heuristisch wertvoll sind und bestimmte Phänomene der Organisation gut beschreiben. Trotzdem steht der Organisationspraktiker diesen Theorien häufig etwas skeptisch gegenüber, weil keine von ihnen die Organisationspraxis erschöpfend behandelt.

Die öffentliche Verwaltung unterliegt vielfach einer Kritik, die im Vorwurf mangelnder Effizienz, bürokratischer Schwerfälligkeit, einer unübersehbaren Gesetzesflut und mangelnden Wettbewerbs mündet.¹ Die Ursachen für die nicht befriedigende Situation sind in der öffentlich-politschen Zielsetzung, in der Mehrzentrigkeit und Bipolarität (Politik — Beamtentum) der Wissensbildung, in der Personalintensität, in der mangelnden Motivation und ‚Arbeitsfreude‘ und in den teilweise fehlenden Markteinflüssen auf der Beschaffungs- und Absatzseite (unterbrochener Aufwands-, Ertragszusammenhang) zu suchen. Hinzu kommt die Tendenz zur Ausweitung des öffentlichen Sektors bzw. der an ihn gerichteten Ansprüche und zur Schaffung einer Flut von Gesetzen, Vorschriften und Verordnungen.

Marketing, als Eröffnung, Betreuung und Pflege eines Marktes für ein Produkt, scheint mit dem Begriff der öffentlichen Wirtschaft nicht ganz zusammenzupassen — zumindest insofern im öffentlichen Sektor immer auch Ziele verfolgt werden, die über die Abdeckung individueller Nachfrage, über ein Agieren auf einem Käufermarkt hinausgehen. Und es gab und gibt auch eine Philosophie der klaren Trennung zwischen Marktwirtschaft und öffentlicher Wirtschaft, welche dem Begriff des öffentlichen Marketing kritisch gegenübersteht. In der Praxis jedoch breiten sich Aktivitäten, die dem öffentlichen Marketing zugerechnet werden können, stetig aus; zum Teil ersetzen moderne marketingorientierte Kommunikationsformen traditionelle Propaganda, andererseits wird professionelles Marketing eingesetzt, wo bisher ein Hervorkehren der Leistungen oder Verhaltensbeeinflussung nicht für nötig gehalten wurde. Allerdings läßt sich der Umfang des öffentlichen Marketing nicht exakt bemessen, da regelmäßige Erhebungen fehlen und selbst die theoretischen Definitionen unscharf sind.

Aus betriebswirtschaftlicher Sicht sind öffentliche Unternehmen durch zwei wesentliche Merkmale charakterisiert:

Österreich und die Schweiz sind mitteleuropäische Kleinstaaten im Alpenraum. Bei beiden Ländern liegen das hauptsächliche wirtschaftliche Potential und die Bevölkerungsschwerpunkte im Norden der Alpen. Ihnen gemeinsam ist auch der wichtigste Außenhandelspartner Deutschland bzw. die Europäische Gemeinschaft und die in den Größenordnungen (jedoch nicht in der Struktur) vergleichbaren außenwirtschaftlichen Verflechtungen. Beide Länder sind Mitglieder der EFTA, wobei Österreich eine Vollmitgliedschaft in der Europäischen Gemeinschaft, die Schweiz in erster Linie einen Anschluß an den Europäischen Wirtschaftsraum anstrebt. Wegen der ausgeprägten neokorporatistischen Ausrichtung der Sozialpartnerbeziehungen werden beide Länder erhebliche Anpassungsprobleme im Rahmen der europäischen Öffnung ihrer inländischen Wirtschaft zu bewältigen haben. Die Sorge um deren politische Bewältigung in einer Volksabstimmung ist ein Hauptgrund der Schweizer Zurückhaltung in der Integrationspolitik.

Die österreichische Verwaltungsreformdiskussion hat gerade in jenem Zeitraum, in dem dieser Beitrag geschrieben wird, eine neue Dynamik erhalten. Es liegen die ersten Ergebnisse eines umfassenden Rationalisierungskonzeptes vor, durch das außenstehende Betriebs- und Organisationsberatungsunternehmen das Rationalisierungspotential in der Bundesverwaltung erforschen sollen. Diese erste Etappe des Projektes ‚Verwaltungsmanagement‘, auf das später noch ausführlich einzugehen ist, beinhaltet eine allgemeine Analyse der Zentralstellen des Bundes; dennoch haben diese ersten Schritte bereits für Bewegung und auch Unruhe bei den Betroffenen gesorgt. Unabhängig davon — oder zumindestens nicht in einem zwangsläufigen Zusammenhang damit — diskutiert man wieder einmal über die Sinnhaftigkeit und Notwendigkeit der Pragmatisierung im öffentlichen Dienst. Kritische Anmerkungen von Regierungsmitgliedern, die das Prinzip der generellen Pragmatisierung in der öffentlichen Verwaltung für überdenkenswert erachten, haben postwendend scharfe Reaktionen vor allem in Kreisen der gewerkschaftlichen Vertretung der Beamten hervorgerufen, wonach an diesem Spezifikum des Dienstverhältnisses zum Staat nicht zu rütteln sei.

Die mit der Landtags-(Plenar-)sitzung vom 4. 7. 1990 zu Ende gegangene 2. Session der 10: Gesetzgebungsperiode des Salzburger Landtages ist der Anlaß für einen Beitrag im Rahmen der Fallstudien zu öffentlichen Verwaltungen und Unternehmen. Dabei braucht nicht darauf hingewiesen zu werden, daß Veröffentlichungen über Parlamente, über Stellung, Aufgaben und Arbeitsweisen eines Parlaments, über den Status der Abgeordneten sowie Arbeiten über die sogenannten ‚Parlamentsdienste‘ oder ‚Parlamentsverwaltungen‘ zunehmen. Allerdings ist die Zahl der Publikationen verglichen mit anderen Materien der staatlichen Verwaltung vergleichsweise gering. Dieser Beitrag versteht sich daher auch als Möglichkeit, die Problemansätze eines Parlamentsdienstes, die einer künftigen Lösung harren, aufzuzeigen. Anders als die ‚großen‘, nationalen Parlamentsadministrationen haben zusammenfassend formuliert die Landtagskanzleien bzw. -direktionen der österreichischen Bundesländer ihre Aufgaben mit vergleichsweise noch weniger Personal und auch wenig anderen Ressourcen zu bewältigen. Wie ein klagloses Funktionieren auch bei steigender Aufgabenfülle trotzdem möglich ist, soll ebenfalls aufgezeigt werden.

Die Stadt Wien nimmt innerhalb der Republik Österreich eine besondere Stellung ein: sie ist einerseits eines der neun Bundesländer und hat andererseits auch die Aufgaben einer Gemeinde — in der besonderen Rechtsform einer Stadt mit eigenem Statut — zu erfüllen.

Ziel dieser Arbeit ist es, das Team als organisatorisches Element im Verwaltungssystem unter motivationalen Gesichtspunkten zu untersuchen. Zum einen soll dabei die Möglichkeit zur Leistungssteigerung durch ein sozial befriedigendes Arbeitsklima aufgezeigt werden, zum anderen sollen aber auch die Auswirkungen der durch Teamarbeit veränderten Tätigkeits- und Führungsgestaltung Beachtung finden.

Im Rahmen der Modernisierungstheorien der fünfziger und sechziger Jahre erlangte der Staat bzw. seine entwicklungspolitischen Institutionen, die Verwaltung und die öffentlichen Unternehmen, eine für das Gelingen des Prozesses ‚Entwicklung‘ zentrale Rolle¹. Die zu beobachtende Ausweitung der Staatstätigkeit in der Nachkriegszeit in den Ökonomien der Entwicklungsländer ist deshalb auch wenig verwunderlich. In fast allen Entwicklungsländern haben sich im Zeitraum von 1953 bis 1968 die Steuerquoten verdoppelt². Diese Expansion des Staates ist aber nicht nur mit der modernisierungstheoretischen Vorliebe für staatliche Wirtschaftstätigkeit erklärbar. Der Vollständigkeit halber muß angefügt werden, daß die Gründe oft auch darin lagen, Ausländern oder Minderheiten die Kontrolle über wichtige Schlüsselunternehmen zu entziehen³. In anderen Fällen gingen Unternehmen nach Unabhängigkeitserklärungen⁴ oder als Ergebnis von Konkursen in die Hände des Staates über.⁵

Im Jahr 1987 wurde das 2. Verstaatlichungsgesetz 1947, Grundlage und Auftrag der Verbundgesellschaft und der gesamten Bundeselektrizitätswirtschaft, novelliert. Unter Beibehaltung des Funktionsprinzips wurde aus dem Treuhandkonzern ein Eigentümerkonzern. Die Verbundgesellschaft kaufte der Republik deren Anteile an den Sondergesellschaften zu einem Preis von 6 Milliarden Schilling ab. Gleichzeitig mit dieser Novelle zum 2. Verstaatlichungsgesetz hat der Eigentümer der Verbundgesellschaft, die Republik Österreich, beschlossen, bis zu 49 Prozent seiner Anteile an der Verbundgesellschaft zu veräußern. Das bedeutet, daß vom derzeitigen Grundkapital im Ausmaß von 3,078 Milliarden Schilling knapp die Hälfte, also rund 1,5 Milliarden Schilling Nominale oder 15 Millionen Aktien mit einem Nominale von 100 Schilling am in- und ausländischen Aktienmarkt angeboten wurden. Der Preis der Aktie betrug schließlich 365 Schilling. Der Verlauf und der Erfolg dieser größten Aktienemission, die es je in Österreich gegeben hat, darf als bekannt vorausgesetzt werden.