Bankenregulierung in den USA

Derzeit ist die in den USA ausgeübte Bankenregulierung, d.h. gesetzgeberische Eingriffe in den Bankbetrieb mit dem vorrangigen Ziel der Aufrechterhaltung bzw. der Verwirklichung eines “safe and sound banking”¹), mehr denn je Gegenstand weitreichender Reformvorschläge und -bestrebungen. Den primären Anlaß hierfür gibt eine anhaltende nationale, von eskalierenden Schließungswellen begleitete Bankenkrise, die bereits seit 1980 sowohl Geschäftsbanken (commercial banks) als auch Sparinstitute (thrifts) erfaßt hat. Innerhalb des letztgenannten Sektors betrifft dies vor allem die sog. “savings & loan- (S & L-) associations”, welche mit den deutschen Bausparkassen vergleichbar sind. Angesichts der mittlerweile dramatischen Zuspitzung dieser Krisensituation, welche zunehmend auch den amerikanischen Bundeshaushalt belastet, wird derzeit allgemein eine umfassende Reform des Bankenaufsichtsrechts für überfällig gehalten, da diesem eine erhebliche Mitschuld an der aktuellen Lage des US-Bankwesens zu geben ist. Als weiterer Grund für den Anachronismus des US-amerikanischen Bankrechts ist außerdem das Zusammenwachsen internationalisierter Finanzmärkte anzuführen; vor diesem Hintergrund sind vor allem ausgeprägte wettbewerbsbehindernde und -verzerrende Marktzutrittsschranken als unzeitgemäß zu erachten.

Vor der Darstellung der derzeitigen Krise der US-amerikanischen einlagennehmenden “depository institutions” — hieran entzündet sich ja die aktuelle Kritik am nationalen Bankenaufsichtsrecht — ist zunächst einmal das Zielobjekt der geplanten Aufsichtsrechtsreform, nämlich der Bankenmarkt und speziell das Kreditwesen der USA in seiner institutionellen Entstehung zu skizzieren.

Nachdem im vorangegangenen Kapitel erläutert wurde, aufgrund welcher Prozesse an den nationalen und internationalen Banken- und Finanzmärkten derzeit das Bankenaufsichtsrecht in den USA für dringend reformbedürftig gehalten wird, wird nun die inhaltliche Ausgestaltung dieses so kritisierten Aufsichtsrechts und im folgenden Abschnitt zunächst einmal dessen institutionelle Organisation dargestellt. Der gesetzliche Rahmen für die später beschriebenen Regulierungsprinzipien im US-Bankwesen wird per Erlaß sog. “acts” determiniert, die in dem als “Kongreß” bezeichneten Legislativorgan der USA verabschiedet werden. Die Hauptverantwortung für die inhaltliche Ausgestaltung der “acts”, ebenso wie für deren anschließende praktische Umsetzung liegt allerdings bei dem der US-Regierung angehörenden Finanzministerium, dem “Department of the Treasury” (DoT). Damit sind sowohl letztgenanntes Exekutivorgan, als auch der US-Kongreß als die obersten Instanzen der Bankenregulierung in den USA anzusehen.¹⁵⁷) Auf derselben Ebene ist jedoch noch eine weitere Regierungsbehörde, das “Department of Justice” (Justizministerium) anzusiedeln, das sowohl für die Ausarbeitung allgemeiner, auch für Banken geltender Gesetze gegen Wettbewerbsbeschränkungen (anti-trust laws) zuständig ist, als auch ihre Einhaltung überwacht.¹⁵⁸) In der Regulierungshierarchie unterhalb der gesetzgebenden Institutionen befinden sich dann die für die einzelnen Banktypen jeweils zuständigen Aufsichtsbehörden. Bevor diese aufgeführt werden, ist allerdings zunächst noch auf ein bedeutsames Charakteristikum der US-amerikanischen Bankenaufsicht hinzuweisen, nämlich daß commercial banks wie SLA’s je nach Art ihrer erteilten Zulassung einer teils gleichzeitigen, teils einander ausschließenden einzelstaatlichen und/oder nationalen Aufsicht unterliegen (sog. “dual banking system”).¹⁵⁹⁾

Wie aus einem 1982 erfolgten statement der Regierungsbehörde “Task Group on Regulation of Financial Services” hervorgeht, ist das primäre Motiv der US-Regierung für Interventionen und Regulierungen im Bankensektor “to assure safety (Sicherheit) and soundness (Stabilität) of financial institutions,and of the financial system as a whole, both to protect individual depositors and to avoid or limit secondary effects of a failed institution.”²⁶²)

Im Zentrum derzeitiger Diskussionen und Bestrebungen um eine Reform des Bankenaufsichtsrechts in den USA steht eindeutig das staatliche Einlagenversicherungssystem, dessen Stellenwert in den USA für die Verhinderung eines Vertrauensverlustes von Einlegern in das Bankwesen und hierdurch ausgelöster Bankenruns bereits beschrieben wurde.³⁵⁴) Als besonders unerträglich wird daher von Ökonomen herausgestellt, daß die immer katastrophalere Lage des nationalen Einlagenversicherungssystems derzeit nicht nur eine völlig inakzeptable, steigende Beanspruchung der Steuerzahler bewirkt, sondern daß hierdurch auch die Stärkung des Einlegervertrauens als das eigentliche Regulierungsziel des Einlagenversicherungssystems immer mehr in Frage gestellt wird.³⁵⁵) Ferner wird das Einlagenversicherungssystem der USA deshalb für dringend reformbedürftig gehalten, weil ihm einige “chronische Defekte” zugeschrieben werden, die das Debakel der SLA’s wie anschließend auch der commercial banks angeblich wesentlich verschärft hätten und dies auch weiterhin täten, solange keine adäquaten Maßnahmen zur Umstrukturierung des Systems getroffen würden.³⁵⁶)

An der derzeitigen Lage der US-amerikanischen Kreditinstitute wird eindrucksvoll deutlich, welch fatale Folgen ökonomische Krisen in Verbindung mit einer ebenso verfehlten wie vielfach überzogenen Bankenregulierung für ein nationales Bankwesen haben können. Somit liefert die derzeitige Konzeption des US-amerikanischen Bankenauf­sichtsrechts gleichzeitig auch wertvolle Aufschlüsse darüber, wie — alternativ hierzu — ein effizientes Bankenaufsichtsrecht konstruiert sein sollte, um selbst in wirtschaftlich schweren Zeiten die Stabilität und die Wettbewerbsfähigkeit eines Bankensystems zu gewährleisten.