Projektmanagement von Verkehrsinfrastrukturprojekten

Die Erstellung von Verkehrswegen, also das Planen und Bauen von Straßen oder Schienenwegen, erfolgt seit Menschengedenken in Form von Projekten. Strukturiertes Projektmanagement hat jedoch erst in den letzten Jahrzehnten Eingang in die Bauwelt gefunden und ist heute ein wesentlicher Erfolgsfaktor für Infrastrukturprojekte.

Aus den Erfahrungen mit Projekten entwickelte sich in den letzten Jahren immer mehr die Erkenntnis, dass ein auf den Herstellprozess und auf das Endprodukt bezogener gesamtheitlicher Projekterfolg nur bei einer gesamtheitlichen Betrachtung und Behandlung des Projektes von der Idee bis zur Nutzung möglich ist.

Projekte unterscheiden sich durch ihre Einmaligkeit und andere Spezifika von vielen anderen Aktivitäten in unserer Arbeitswelt. Projektmanagement mit all seinen Elementen ermöglicht dabei ein strukturiertes und zielgerichtetes Arbeiten. Bei Straßen und Bahnstrecken sind dazu die Besonderheiten und Herausforderungen von Infrastrukturprojekten wie ihre Linienförmigkeit oder der Einfluss des Umfelds zu berücksichtigen. Klare Ziele und Entscheidungsstrukturen gehören neben anderen Voraussetzungen zu den zentralen Erfolgsfaktoren.

Die Organisation eines Infrastrukturprojektes ist heute durch eine große Anzahl von Beteiligten und eine vielschichtige Verteilung ihrer Aufgaben sehr komplex geworden.

Um zu einem fertigen, nutzbaren Verkehrsweg zu kommen bedarf es im Wesentlichen fünf Phasen, die hier näher erläutert werden. Daraus lassen sich im Zusammenhang mit den grundsätzlichen Regularien für öffentliche Verkehrswege in Deutschland die vier Hauptaufgaben bei einem Infrastrukturprojekt ableiten, nämlich die technische Planung, die Baugenehmigung, die Organisation der Finanzierung und die Bauausführung.

Im Verlauf des Gesamtprozesses von Planung und Bauausführung, der sich je nach Bauwerksart- und -größe über einen Zeitraum von mehreren Jahren erstreckt, sind die einzelnen Aufgaben und Verantwortlichkeiten auf mehrere, phasenweise wechselnde Beteiligte übertragen. Auf Bauherrenseite ist dies der Bauherr selbst, seine Planer und Gutachter sowie seine Bauüberwachung. Dazu kommen die ausführenden Unternehmen, Behörden und andere Träger öffentlicher Belange sowie die Bürger, deren wesentliche Aufgaben hier beschrieben werden.

Ein leistungsfähiges Verkehrsinfrastrukturnetz bildet die Voraussetzung für wirtschaftlichen Austausch zwischen Unternehmen, die Versorgung der Bevölkerung mit Produkten und die Mobilität von Menschen. Für die Erhaltung und den Ausbau dieser Verkehrsnetze in Deutschland werden umfangreiche Investitionen getätigt. Allein der Bund investiert jährlich über 10 Mrd. € in die Verkehrswege des Bundes. Je nach Art und Eigentum der Verkehrsinfrastruktur sind Bund, Länder und Kommunen für den Bau und den Erhalt verantwortlich. Entsprechend obliegt den jeweiligen Gebietskörperschaften vor jedem Verkehrsinfrastrukturprojekt zunächst die Aufgabe der Bedarfsplanung. Dabei wird festgestellt, ob und welcher Bedarf für Projekte besteht, bevor diese weiter vorangetrieben und finanzielle Mittel bereitgestellt werden. Wichtigstes Bedarfsplanungsinstrument auf Ebene des Bundes ist der Bundesverkehrswegeplan. Er behandelt Erhaltungs- und Erweiterungsinvestitionen in Bundesfernstraßen, Bundesschienenwege und Bundeswasserstraßen. Bei seiner Aufstellung wird untersucht, ob erwogene Neu- und Ausbauprojekte unter Berücksichtigung der prognostizierten Verkehrsmengen und anderer Rahmenbedingungen gesamtwirtschaftlich sinnvoll und notwendig sind. Kern dieser Untersuchung bildet eine Nutzen-Kosten-Analyse, die durch nutzwertanalytische Elemente ergänzt wird. In der Gesamtschau aller Vor- und Nachteile werden die bauwürdigen Projekte bestimmt und hinsichtlich ihrer Dringlichkeit gereiht. Diese Dringlichkeitsreihung erfordert eine Priorisierung von Investitionen und stellt angesichts begrenzter finanzieller Mittel in der Regel die größte Herausforderung der Bedarfsplanung dar.

Hauptziele der Projektbearbeitung und damit des Projektmanagements sind Kosten, Termine und Qualität. Diese drei ‚harten‘ Ziele werden auch als ‚Bermuda-Dreieck‘ oder ‚Eisernes Dreieck‘ des Projektmanagements genannt und werden heute durch die Kundenzufriedenheit als viertes – ‚weiches‘ – Hauptziel ergänzt. Die Projektziele können im Projektverlauf unterschiedliche Prioritäten und Funktionen habe, wobei vor allem die Selektionsfunktion eine wichtige Aufgabe bei der Variantenuntersuchung hat.

Aus dem Projektziel wird vom AG eine Aufgabenstellung für ein Projekt abgeleitet. Diese Aufgabenstellung ist die elementare Basis jeden Projektes, sie beschreibt im Detail, was der AG im Rahmen des Projektes erarbeitet haben will. Das Vorgehen bei Straßen und Schienenwegen folgt einem definierten Konzept, das beispielhaft für die hessische Straßenverwaltung und für die DB AG beschrieben wird.

Änderungen gibt es in jedem Projekt, bedingt durch dessen Einmaligkeit oder Neuartigkeit. Ein systematisches Änderungsmanagement ist daher notwendig, um die mit Änderungen verbundenen Konsequenzen zielgerichtet und ergebnisorientiert zu identifizieren, zu erfassen, zu untersuchen und zu lösen.

Im Rahmen der Projektorganisation werden drei unterschiedliche Ebenen betrachtet. Einmal die Einordnung oder Zuordnung der Projektorganisation in oder zu einem Unternehmen oder einer Behörde. Dazu kommen im Infrastrukturbereich von der Matrix-Organisation, über die reine Projektorganisation im Unternehmen oder als selbständige Gesellschaft bis zum projektorientierten Unternehmen eine Vielzahl von Organisationsformen infrage, die dem jeweiligen Projekt angemessen und angepasst sein müssen.

Im Rahmen dieser projektspezifischen Organisationsformen werden Aufgaben z. B. auf eine Steuerungsebene –z. B. den Lenkungskreis – und auf eine operative Ebene – das Projektteam – aufgeteilt. In diesen Ebenen müssen vom Bauherren und seinen vielfältigen Beratern und Arbeitspartnern die unterschiedlichsten Aufgaben und Funktionen in der Planungs- und in der Bauphase wahrgenommen werden. Das Projektteam und dabei besonders der Projektleiter spielen dabei eine zentrale Rolle, die hier einschließlich typischer Anforderungen und möglicher Organisationsformen im Team beschrieben werden.

Im Projektmanagement von Infrastrukturprojekten nimmt die Planung die zentrale Rolle ein, da dort alle wesentlichen Festlegungen getroffen werden. Für Schienenprojekte stellt die Organisation der DB AG, insbesondere das Rollenverständnis von Besteller und Ersteller, eine wichtige Randbedingung dar. Bei Straßenprojekten spielt – insbesondere bei Straßen des Bundes – die Verteilung der Aufgaben auf die Beteiligten (z. B. Bund und Länder) eine besondere Rolle. Die Komplexität der Planung von Verkehrsprojekten spiegelt sich in den Aufgaben des Projektmanagements wieder. Dazu gehören neben der technischen Planung auch die Baubetriebsplanung, Kreuzungsmaßnahmen und die kaufmännischen Aufgaben. Der Planungsprozess gliedert sich in mehrere Phasen mit den Schwerpunkten technische Planung, Vorbereitung des Planrechts und Ausschreibung, einschließlich zugehöriger Freigabeprozesse. Entscheidend für den Erfolg des Planungsprozesses sind auch die Organisation der Projektleitung und die entsprechende Aufgabenzuteilung. Zur Erfolgssicherung können Instrumente wie „Quality Gates“ eingesetzt werden. Dieser Abschnitt beschreibt alle für die Planung von Schienen- und Straßenprojekten relevanten Prozessschritte und Projektmanagementelemente am Beispiel von Schienen- (Kap. 6.2) und von Straßenprojekten (Kap. 6.3).

Warum es notwendig ist, bei (großen) Infrastrukturprojekten Öffentlichkeitsarbeit (ÖA) zu betreiben, ist scheinbar kein Diskussionsgegenstand mehr. Es besteht inzwischen in Deutschland darüber gesellschaftlicher Konsens. Dennoch muss diese Frage immer wieder neu beantwortet werden, um nicht hinter den heutigen, modernen Erkenntnisstand zur Bedeutung der ÖA zurückzufallen.

Bauvorhaben, zumal wenn sie Verbindungen durch Straßen oder Schienen beinhalten, sind seit jeher Streitpunkte. Sie sind konfliktträchtig, weil sie meist als Linienbaustellen Veränderungen und Eingriffe für viele Interessengruppen bringen.

In diesem Kap. 7 wird alles beschrieben, was – insbesondere durch die Auftraggeberseite – an Öffentlichkeitsarbeit in der Planungsphase, besonders jedoch in der Realisierungsphase eines Infrastrukturprojektes zu tun ist. Dies schließt insbesondere die Zusammenarbeit und den Umgang mit den Beteiligten und Betroffenen in der Gesellschaft, in Behörden und in der Politik („Stakeholdern“) ein, aber auch die Zusammenarbeit mit den Medien. Elemente der Öffentlichkeitsarbeit wie Bürgerversammlungen, Infobroschüren und Infoveranstaltungen, aber auch die Einrichtung von Infozentren werden anhand von Beispielen erläutert.

Jedes Infrastrukturprojekt hat ein Umfeld. Es hat mehr oder weniger große Auswirkungen auf sein Umfeld und aus diesem Umfeld wirken positive und negative Einflüsse auf ein Projekt.

Dieses Umfeld besteht aus Organisationen und Individuen, aber auch aus sozialen Strukturen und aus der Natur, in der wir leben. Aufgrund der Interaktion zwischen Projekt und Umfeld muss dieses so früh und so gut wie möglich bekannt sein, denn Projektkritiker und -gegner müssen hinsichtlich ihres negativen Einflusses auf das Projekt ebenso identifiziert werden wie Projektbefürworter und Unterstützer, Machtpromotoren und Kooperationspartner. Die aus negativen Einflüssen resultierenden Risiken müssen identifiziert und minimiert werden, die positiven „Beeinflusser“ identifiziert und nach Möglichkeit einbezogen werden, damit daraus resultierende Chancen genutzt werden können.

Das Stakeholdermanagement hat daher als zentrales Erfolgsinstrument die Aufgabe, dieses Umfeld frühzeitig zu analysieren und daraus Maßnahmen zum Umgang mit den Beteiligten abzuleiten und deren Ansprüche ggf. zu berücksichtigen bzw. ihnen entsprechend zu begegnen, um damit den Umwelteinfluss planbar zu machen.

Im Kap. 9 „Planrecht“ werden die formellen und materiellen Grundlagen des Fachplanungsrechts für Infrastrukturprojekte erläutert.

Ausgehend von einer Darstellung des Gegenstandes und zur Entwicklung des Fachplanungsrechts werden die verschiedenen Verfahrensarten der Genehmigungsverfahren für Infrastrukturprojekte und hier insbesondere die Planfeststellung für straßenrechtliche und eisenbahnrechtliche Planfeststellungsverfahren erläutert. Die Ausführungen beschreiben den Verfahrensablauf mit der Durchführung der Öffentlichkeitsbeteiligung, die materiell-rechtlichen Anforderungen an die Planfeststellung, den Abwägungsvorgang unter Berücksichtigung privater und öffentlicher Belange und die weitreichenden Rechtswirkungen des Planfeststellungsbeschlusses. Eingegangen wird zudem auf Rechtsschutzmöglichkeiten Dritter gegen den Planfeststellungsbeschluss. Die Ausführungen geben einen ersten Einblick in die komplexe Materie des Fachplanungsrechts, das ganz wesentlich durch die Rechtsprechung geprägt ist.

Das Thema Umwelt ist in den letzten Jahren zum größten Risiko-, Kosten- und Verzögerungsfaktor für Infrastrukturprojekte geworden. Stuttgart 21, Hessisch-Lichtenau, die Ostseepipeline und die Elbvertiefung sind dafür prominente Beispiele. Als effiziente Instrumente zur Durchsetzung von Umweltbelangen haben sich insbesondere die Informations-und Beteiligungsrechte von Bürgern und Verbänden und die erweiterten Klagebefugnisse von Umweltverbänden erwiesen. Parallel dazu werden die inhaltlichen Anforderungen des Umweltrechts durch europäische und nationale Vorschriften und ihre Auslegung durch die Rechtsprechung ständig verschärft.

Zum erfolgreichen Projektmanagement eines Infrastrukturprojektes zählen daher nicht nur die Erfassung und Bewertung von Umweltbelangen, sondern auch ihre rechtliche Bedeutung und ihr Potenzial für spätere Klagen gegen das Projekt. Das Kapitel Umwelt führt in die wesentlichen Themen für Infrastrukturprojekte (Schutz vor Lärm- und Luftemissionen, Erschütterungen und elektromagnetischen Feldern, Naturschutz-, insbesondere FFH- und Artenschutzrecht sowie Wasserrecht) und verfahrensrechtlichen Instrumente ein (Umweltverträglichkeitsprüfung, Umweltinformationen) und gibt einen Überblick über den Rechtsschutz gegen Umweltrechtsverstöße

Die Sicherstellung der Finanzierung ist eine elementare Voraussetzung für die Reailsierung von Infrastrukturprojekten und gehört zu den zentralen Aufgaben bei deren Planung und Bau. Öffentliche Haushalte haben strenge Finanzierungsrichtlinien und bedürfen einer lang- und mittelfristigen Planung von Bauvorhaben.

Um die Leistungsfähigkeit des deutschen Schienennetzes zu erhalten und zu steigern, sind umfangreiche Investitionen in das Bestandsnetz sowie in Neu- und Ausbauten erforderlich. Die Finanzierung dieser Maßnahmen an den Schienenwegen des Bundes steht im Fokus des Kap. 11.2.

Bei der Aufstellung der Bauhaushalte der Straßenverwaltungen stellt sich nicht nur die Frage, wie viel Geld der Straßenbaulastträger in seine Verkehrswege investieren möchte, sondern auch welche der wichtigen Projekte höchste Priorität besitzen. Alle Baulastträger haben daher mittlerweile Priorisierungsinstrumente entwickelt, um Finanzierungstransparenz zu schaffen und um die Auswahl der zu finanzierenden Projekte begründen zu können. In Kap. 11.3 werden die Instrumente des Bundes und beispielhaft des Landes Hessen vorgestellt um den Haushaltsmittelansatz effizient zu gestalten und die notwendigen Bauvorhaben finanziell vorzubereiten.

Die Leistungen der Termin- und Kostenplanung sind Kernaufgaben des Projektmanagements und eine unerlässliche Grundlage für alle durch den Auftraggeber zu treffenden Entscheidungen. Ziel der Termin- und Kostenplanung ist es, wirtschaftliche Planungs- und Bauabläufe zu entwickeln und möglichst genaue Prognosen über Gesamtkosten und Projektlaufzeiten aufzustellen und über die Projektlaufzeit fortzuschreiben. Dazu können verschiedene Darstellungen des Terminplans, z. B. Gantt-Diagramme genutzt werden. Die Aufgaben der Terminplanung nehmen dabei sowohl Auftraggeber, als auch Projektsteuerer, Planer und ausführende Firmen war, für Infrastrukturprojekte sind dabei einige Besonderheiten wie das Planfeststellungsverfahren zu beachten. Wichtige Grundlage für Termin- und Kostenplanung bildet der Projektstrukturplan. Neben der Projektstruktur sind für die Kostenplanung auch der Projektauftrag und die Ressourcenplanung wichtige Eingangsgrößen. Werden Kostenpläne über einen Zeitverlauf dargestellt, ergibt dies die Mittelabflussplanung, welche eine Schnittstelle zur Terminplanung darstellt. Die systemische Verknüpfung von Termin- und Kostenplanung ist jedoch kritisch zu betrachten.

In der Bauwirtschaft wird sowohl von der Auftraggeber- wie auch von der Aufnehmerseite das Risikomanagement oftmals auf ein Claim- bzw. Anticlaimmanagement reduziert. In diesem Beitrag wird die Notwendigkeit eines umfassenden Risikomanagements, ausgehend von der Projektidee bis hin zur Projektabrechnung, das heißt über die gesamte Projektlaufzeit, aus der Sicht eines Auftraggebers verdeutlicht. Neben einer strukturierten Vorgehensweise werden auch unternehmensspezifische kulturelle Voraussetzungen für ein funktionierendes, aktives Risikomanagement beschrieben. Ebenso werden an Praxisbeispielen methodische Herangehensweisen veranschaulicht.

Bei allen Überlegungen hinsichtlich Zielereichung bei Infrastrukturprojekten ist es notwendig, sich über deren besondere, systembedingte Eigenschaften im Klaren zu sein. Selbst wenn es aus einer klaren und umfassenden Aufgabenstellung heraus, auf der Basis eines technischen Regelwerkes und mit Hilfe der Auswertung früherer Projekte eine hochwertige Projektplanung gibt, können Infrastrukturprojekte nie exakt wie geplant ablaufen. Dafür sind vielfältige Gründe verantwortlich, u. a. der Baugrund, die Witterung, das Projektumfeld, die beteiligten Menschen oder auch Abweichungen von den Annahmen. Für eine sichere Erreichung der Projektziele ist daher eine konsequente Steuerung auf der Basis eines effizienten Projektcontrollings ein wesentlicher Erfolgsfaktor. Dazu werden hier die sechs Controllingbasiselemente Kosten, Termine, Leistung, Budget, Risiko und Vertrag beschrieben, die in sieben Schritten verglichen, analysiert und dann prognostiziert werden können. Wichtige Steuerungselemente wie die Meilensteintrendanalyse, Kosten-Zeitdiagramm oder Ampeln, aber auch Reviews gehören ebenso zu einem erfolgreichen Projektcontrolling wie eine geeignete Leistungsermittlung und eine kooperative Projektkultur.

Vergaben von Planungs-, Ausrüstungs- und Bauleistungen in Höhe von vielen Milliarden Euro pro Jahr durch die Aufgabenträger der Verkehrsinfrastruktur sind ein wesentlicher Wirtschaftsfaktor in Deutschland und Europa. Daher sind die Verfahren und Inhalte der Vergaben von Leistungen zur Errichtung der Infrastruktur vielfältig rechtlich (Kap. 17) und formal geregelt.

Darüber hinaus wird z. B. bei der DB AG hierzu in der Konzernrichtline 202 ein ausführlicher Rahmen gelegt und für Straßen haben Bund und Länder umfangreiche Regelwerke, die dabei zu berücksichtigen sind. Im Folgenden wird daher an dieser Stelle nicht tiefer auf die formal-rechtlichen Inhalte eingegangen – die in Kap. 17 ausführlich besprochen werden – sondern der Schwerpunkt auf die sich aus der Projektabwicklung – vor allem in der Planung, aber auch in der Realisierung – ergebenden Aspekte von Vergaben gelegt.

In Kap. 15.2 werden dazu die Prozesse und Elemente für Ausschreibung und Vergabe der Planungs- und –Bau- bzw. Ausrüstungsleistungen bei Schienenprojekten und in Kap. 15.3 bei Straßenprojekten beschrieben.

Im Rahmen der Abwicklung von Bahn- und Straßenbauvorhaben sind in der Regel eine Vielzahl von Organisationen und Personen auf Seiten des Auftraggebers und der Auftragnehmer beteiligt. Hinzu treten meist festgelegte Ablaufprozesse und die Abwicklung von Bauverträgen erfordert aufgrund der nachzuweisenden Mittelverwendung auch einen hohen Dokumentationsaufwand. Es ist daher unerlässlich Prozesse sowie Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten zwischen den Beteiligten – insbesondere für Auftraggeber und seine Auftragnehmer – zu regeln und verbindlich vorzuschreiben. Dazu zählen alle Aktivtäten von der Auftragserteilung, über die Abwicklung bis zu Abnahme und Abschluss der Bauvorhaben.

Da ein erfolgreiches Infrastrukturprojekt nur durch ein gemeinsames, möglichst partnerschaftliches Handeln von Auftraggeber und Auftragnehmer möglich ist, werden in diesem Kapitel neben den Besonderheiten von Bahnprojekten (Kap. 16.2) und Straßenprojekten (Kap. 16.3) auch die Sichtweise der Bauunternehmen und deren wesentliche Prozesse in der Zusammenarbeit mit dem AG beschrieben (Kap. 16.4).

Gegenstand des Vertragsmanagements ist die Steuerung der Gestaltung, des Abschlusses, der Fortschreibung und der Abwicklung von Verträgen zur Erreichung des Projektziels. Grundsätzlich umfasst dies im Rahmen eines Infrastrukturprojektes alle zur Erreichung des Projektziels abzuschließenden Verträge, folglich auch die Planerverträge und die Projektsteuerungsverträge. Das vorliegende Kap. 17 beschränkt sich hingegen auf das Vertragsmanagement des Bauvertrages, da dieser als Grundlage für die bauliche Umsetzung eines Infrastrukturprojektes im Vordergrund steht.

Im Rahmen öffentlicher Bauaufträge, wie sie Infrastrukturprojekten in der Regel zugrunde liegen, lassen sich folgende Komplexe des Vertragsmanagements unterscheiden: Im Vergabeverfahren wird die Art und Weise der Vergabe eines öffentlichen Bauauftrages bestimmt, im Rahmen der Bauvertragsgestaltung werden die wechselseitigen Leistungspflichten und Regelungen für die Abwicklung des Vertrages festgelegt und bei der Bauvertragsabwicklung ist auf die Einhaltung der vertraglichen Vereinbarungen hinzuwirken, ggf. sind Anpassungen vorzunehmen. Schließlich gilt es in der Abschlussphase eines Infrastrukturprojektes die ordnungsgemäße Erfüllung der wechselseitigen Leistungspflichten abschließend zu klären.

In Verkehrswegebauprojekten des öffentlich finanzierten Infrastruktursektors treffen die jeweils unterschiedlichen Interessen der Beteiligten aufeinander und die traditionelle Projektabwicklungspraxis fördert opportunistisches Handeln. Mit dieser unkooperativen Situation sind die Beteiligten unzufrieden und der damit einhergehende Bedarf an kooperativen Abwicklungsformen in Deutschland ist entsprechend hoch.

Umfangreiche Studien haben die Ineffizienz der traditionellen Durchführungsmethoden bei großen Projekten diagnostiziert und besonders den Trugschluss „günstiger Angebotspreis = günstiges Bauwerk“ als solchen entlarvt. Die Notwendigkeit eines Paradigmenwechsels wurde erkannt und regelmäßig wird die Lösung darin gesehen, die Kooperation zu verstärken.

Voraussetzung zum kooperativen Handeln ist die Bereitschaft, dass beide Vertragspartner langfristig ihren größtmöglichen wirtschaftlichen Nutzen aus den Transaktionen ziehen und nicht die kurzfristige Gewinnmaximierung des Einzelnen im Vordergrund steht.

Es wurden in Deutschland verschiedene innovative Vertrags-, Abwicklungs- und Managementformen entwickelt, die einen Mehrwert für alle Beteiligten liefern sollen. Drei unterschiedliche Ansätze werden vorgestellt.