Koordinierende Leitautor_innen
Birgit Hollaus und Verena Madner
Leitautor_in
Eva Schulev-Steindl
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Beitragende_r Autor_in
Julia Wallner
Koordination der Strukturkapitel
Michael Ornetzeder
Revieweditor
Oliver Ruppel
Zitierhinweis
Hollaus, B., V. Madner und E. Schulev-Steindl (2023): Recht. In: APCC Special Report: Strukturen für ein klimafreundliches Leben (APCC SR Klimafreundliches Leben) [Görg, C., V. Madner, A. Muhar, A. Novy, A. Posch, K. W. Steininger und E. Aigner (Hrsg.)]. Springer Spektrum: Berlin/Heidelberg.
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Kernaussagen des Kapitels
Status quo und Dynamik Strukturelle Veränderungen Akteur_innen und Institutionen Gestaltungsoptionen
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Klimaschutz ist ein Querschnittsthema, was sich auch in den rechtlichen Bestimmungen widerspiegelt, die dem Klimaschutzrecht zugeordnet werden (hohe Übereinstimmung, starke Literaturbasis). Das Klimaschutzrecht erfasst einerseits Bestimmungen, die unmittelbar dem Schutz des Klimas dienen, wie Bestimmungen zur Reduktion von klimaschädlichen Treibhausgasen. Andererseits sind auch Bestimmungen, die indirekt Auswirkungen auf den Klimaschutz haben, wie Bestimmungen über den Boden- oder Gewässerschutz, erfasst (Klimaschutzgesetzgebung). Darüber hinaus sind auch Bestimmungen in anderen Rechtsmaterien (sonstiger Rechtsrahmen) von struktureller Bedeutung für ein klimafreundliches Leben.
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Klimaschutzrecht wird auf mehreren Ebenen gestaltet und vollzogen. Dabei bestehen Kompetenzabgrenzungs-, Abstimmungs- und Koordinierungserfordernisse von der internationalen über die europäische und bundesstaatliche bis zur lokalen Ebene (hohe Übereinstimmung, starke Literaturbasis).
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Es gibt in Österreich kein explizites Grundrecht auf Umwelt- bzw. Klimaschutz. In einzelnen europäischen Ländern haben Gerichte Klagen betreffend stärkerer Klimaziele stattgegeben und dafür die Garantien der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) bzw. Staatsziele herangezogen (hohe Übereinstimmung, starke Literaturbasis).
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Unionsrechtliche Regelungen bestimmen den rechtlichen Rahmen, den Österreich für klimarelevantes Leben setzen kann, stark mit (hohe Übereinstimmung, starke Literaturbasis). Der Einsatz marktbasierter Instrumente ist mit dem Emissionshandel (ETS) für die emissions- und energieintensive Industrie und Teile des Energiesektors auch für Österreich EU-rechtlich vorgegeben. Nationale Handlungsspielräume bestehen vorwiegend im Non-ETS-Bereich (Abfallwirtschaft, Landwirtschaft und Energie sowie derzeit noch Gebäude und Verkehr).
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Das nationale Klimaschutzgesetz (KSG) soll die Klimapolitik im Non-ETS-Bereich koordinieren; es gilt als aktualisierungsbedürftig, seine Steuerungs- und Durchsetzungskraft wird als gering eingeschätzt (hohe Übereinstimmung, mittlere Literaturbasis).
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Die Einführung einer eigenen Bedarfskompetenz „Klimaschutz“ auf Bundesebene wird als notwendig erachtet, um umfassende Regelungen für den Klimaschutz zu ermöglichen und einheitliche Klimaschutzstandards zu schaffen (hohe Übereinstimmung, mittlere Literaturbasis).
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Weitgehender Konsens herrscht über die Notwendigkeit eines Klimaschutzgesetzes, das strategische Zielvorgaben im Einklang mit den Zielen des Pariser Übereinkommens sowie effektive Sanktionsmechanismen zur Sicherstellung der Zieleinhaltung beinhaltet (hohe Übereinstimmung, mittlere Literaturbasis).
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Eine ökologische Umgestaltung des Steuer- und Beihilfenrechts und insbesondere eine adäquate CO2-Bepreisung werden in der Literatur als zentral für das österreichische Klimaschutzrecht gesehen (hohe Übereinstimmung, starke Literaturbasis).
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Die Erweiterung von nationalen Handlungsspielräumen in der öffentlichen Daseinsvorsorge, die für den Klimaschutz genutzt werden können, wird von Teilen der Literatur als wesentlich gesehen (hohe Übereinstimmung, mittlere Literaturbasis).
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Eine Vielzahl von Akteur_innen prägt die Gestaltung des Klimaschutzrechts. Verwaltungsinterne Ressortgegensätze prägen dabei auch die Gestaltung der Klimapolitik auf europäischer und nationaler Ebene (mittlere Übereinstimmung, mittlere Literaturbasis).
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In umweltrelevanten Genehmigungsverfahren hat die Aarhus-Konvention die Rechte von Umweltorganisationen wesentlich gestärkt (hohe Übereinstimmung, starke Literaturbasis). Diese Stärkung wird als für den Klimaschutz besonders förderlich angesehen, wenngleich die Beurteilung im Zusammenhang mit Projekten zum Ausbau erneuerbarer Energie differenziert ausfällt (hohe Übereinstimmung, mittlere Literaturbasis). Aus der Perspektive von Projektbetreiber_innen wird verstärkte Öffentlichkeitsbeteiligung von Umweltorganisationen oft grundsätzlich als Hemmnis für den Wirtschaftsstandort qualifiziert (hohe Übereinstimmung, starke Literaturbasis).
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In der Diskussion um Gestaltungsoptionen auf der nationalen Ebene werden in der Literatur die Verankerung eines Grundrechts auf Klimaschutz (mittlere Übereinstimmung, mittlere Literaturbasis), ein eigener Kompetenztatbestand „Klimaschutz“ (hohe Übereinstimmung, mittlere Literaturbasis), ein effektives Klimaschutzgesetz (hohe Übereinstimmung, mittlere Literaturbasis) und eine ökologische Steuerreform als besonders relevant hervorgehoben (hohe Übereinstimmung, starke Literaturbasis).
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Eine grundlegende Neugestaltung des Rechtsrahmens für die internationale und europäische Handels- und Investitionspolitik wird von zahlreichen Stimmen im Schrifttum als wesentliche Strukturbedingung für ein klimafreundliches Leben betrachtet. Als besonders wichtig werden dabei folgende Optionen genannt: Die Sicherstellung des Rechts, staatliche Regulierung zum Schutz von Gesundheit, Sozialem und Umwelt einzusetzen („right to regulate“), die Festlegung von verbindlichen Unternehmenspflichten für die Einhaltung von Menschrechten, die Sicherstellung von Freiräumen für die lokale und regionale Wirtschaft sowie die Stärkung sozial-ökologischer öffentlicher Auftragsvergabe (hohe Übereinstimmung, starke Literaturbasis).
11.1 Einleitung, Gegenstand
Strukturen für ein klimafreundliches Leben in Österreich sind in mehrfacher Hinsicht Gegenstand rechtswissenschaftlicher bzw. sozialwissenschaftlicher Betrachtung. Der vorliegende Beitrag ist primär aus rechtswissenschaftlicher Perspektive verfasst.
Dem Bericht liegt ein weites Verständnis von klimafreundlichem Leben zugrunde (siehe Kap. 1). Über das Umwelt- und Klimaschutzrecht hinaus werden daher im vorliegenden Abschnitt auch weitere Rechtsmaterien betrachtet, die von struktureller Bedeutung für ein klimafreundliches Leben sind. Dies betrifft so unterschiedliche Bereiche wie z. B. das Finanzverfassungsrecht, das Welthandelsrecht oder das Wohnrecht.
Maßnahmen für ein klimafreundliches Leben werden in zahlreichen Handlungsfeldern rechtlich umgesetzt und instrumentiert. Für die Rechtswissenschaft resultiert daraus zunächst eine Fülle von Interpretationsfragen, die ein weites Feld umspannen: vom Völkerrecht (z. B. WTO-Vertrag, Pariser Übereinkommen oder Energiecharta-Vertrag) über das europäische Recht (z. B. EU-Binnenmarktregeln, Emissionshandels-Richtlinie, Energieeffizienz-Richtlinie) bis zum nationalen Bundesrecht (z. B. Staatsziel Umweltschutz, Klimaschutzgesetz, Wohnrecht) und zum Landesrecht (z. B. Bau- und Raumordnungsgesetze, Wohnbauförderungsrecht). Diese Auslegungsfragen werden in der rechtswissenschaftlichen Literatur traditionellerweise als Rechtsgrundlagen des Umwelt- und Klimaschutzes, als Rechtsfragen der Energiewende oder – weiter gefasst – als Rechtsfragen der Nachhaltigkeit erörtert (Schlacke, 2021b; Epiney, 2019; Ennöckl et al., 2019; Reinhold et al., 2016; Meßerschmidt, 2010). Die Analysen dieser Rechtsgrundlagen bzw. Rechtsfragen zielen darauf ab, die Bedeutung rechtlicher Anordnungen zu erfassen, sie in den Kontext von Rechtsprechung und Vollziehung zu stellen oder zu systematisieren. Eine solche umfassend systematisierende rechtsdogmatische Darstellung ist hier nicht beabsichtigt. Der Beitrag greift aber auf die unzähligen Einzel- und Systemdarstellungen des Umwelt- und Klimaschutzrechts zurück, um daraus Aussagen zum rechtlich geprägten Status quo, notwendigen strukturellen Bedingungen und möglichen Gestaltungsoptionen für die Zukunft abzuleiten. Er bezieht darüber hinaus auch sozialwissenschaftliche Literatur mit ein, die sich aus der Perspektive künftiger Rechtsgestaltung, also unter rechtspolitischen Gesichtspunkten, mit dem Feld beschäftigt.
Dazu kommt Folgendes: Kap. 4 des Berichts stellt Strukturen in den Mittelpunkt. Das Recht ist ein System von Normen mit vielfältigen Querverbindungen und Über- und Unterordnungsbeziehungen; es verfügt über eine Fülle von Koordinierungs-, Über- und Unterordnungsregeln (Griller, 2011). Kompetenzregeln setzen den Rahmen für die Rechtsetzungstätigkeit der Gesetzgebung. Grundrechte beschränken den Handlungsspielraum von Gesetzgebung und Vollziehung. Vorrang-, Konflikt- und Koordinationsregeln ordnen das Verhältnis von internationaler, europäischer und nationaler Gesetzgebung. Dabei setzen Gestaltungsentscheidungen, die auf einer rechtlich übergeordneten oder nebenan stehenden Ebene getroffen wurden, häufig einen nur unter erschwerten Bedingungen veränderbaren inhaltlichen Rahmen für die Gestaltungsentscheidungen nachgeordneter Ebenen. Einige grob geschnittene Beispiele sollen dies illustrieren: Das rechtliche Können der europäischen und nationalen Gesetzgebung zum Thema CO2-Grenzausgleich wird wesentlich auch durch das WTO-Recht geprägt. Ob ein EU-Handelsvertrag Bestimmungen über den Investitionsschutz beinhalten kann, wird von den Regelungskompetenzen der EU in der Handelspolitik mitbestimmt, auf die sich die EU-Mitgliedstaaten im Vertrag von Lissabon verständigt haben. Ob der nationale Gesetzgeber über das EU-Recht hinaus strengere Umweltstandards vorsehen oder den Einsatz von gentechnisch veränderten Organismen verbieten darf, wird von der Kompetenzordnung und den Binnenmarktregeln der EU-Wirtschaftsverfassung bestimmt etc.
Gesamt- und Einzeldarstellungen des Umwelt- und Klimaschutzrechts berücksichtigen und thematisieren selbstverständlich diese Hierarchieverhältnisse und Querverbindungen im System des Rechts. Der folgende Beitrag soll, dem Anliegen des Kapitels entsprechend, jedoch gerade auf diese Wechselbezüge und ihre langfristig strukturprägende Wirkung besonderes Augenmerk legen. Dazu wird auf Literatur zurückgegriffen, die sich mit dem Recht als Instrument des Umweltschutzes befasst (Madner, 2015a; Schulev-Steindl, 2013) und insbesondere auch auf die noch nicht allzu zahlreichen rechtswissenschaftliche Untersuchungen, die sich vom normativen Fluchtpunkt der Nachhaltigkeit oder vom Topos des Anthropozäns her mit den Aufgaben und Wirkungen des Rechts befassen (Kotzé & Kim, 2020; Winter, 2017; Kotzé, 2016; Ruppel, 2013; Ekardt, 2011; Appel, 2005; Calliess, 2001).
11.2 Status quo und Dynamik
Dieser Abschnitt analysiert auf der Basis der Literatur den Status quo der rechtlichen Rahmenbedingungen für ein klimafreundliches Leben. Die Schwerpunktsetzung soll die speziellen Dynamiken und Herausforderungen sichtbar machen, an denen die Reformdiskussion anschließt.
11.2.1 Klimaschutz im Mehrebenensystem
Das Klimaschutzrecht ist insgesamt durch die Verteilung rechtlicher Regelungen auf mehrere Rechtsetzungsebenen gekennzeichnet (Gärditz, 2008). Rechtsvorschriften mit Relevanz für den Klimaschutz werden sowohl auf internationaler Ebene als auch auf Ebene der Europäischen Union (EU) geschaffen (Peel et al., 2012). Sie bilden einen Rahmen, der für die nationale Rechtsetzung und Vollziehung einerseits Möglichkeiten bietet, andererseits aber auch Einschränkungen enthält (J. Scott, 2011).
Unter dem Schlagwort „Fragmentierung“ diskutiert die rechtswissenschaftliche Literatur den Umstand, dass für den internationalen Umwelt- und Klimaschutz eine Vielzahl von wenig kohärenten bilateralen, regionalen und multilateralen Abkommen relevant ist: Verträge, die speziell auf den Klimaschutz abzielen, Verträge zu anderen Themen aus dem Sachbereich Umwelt (K. N. Scott, 2011), wie z. B. die Biodiversitätskonvention, und schließlich insbesondere auch Verträge aus dem Bereich der Wirtschaftsregulierung (Van Asselt, 2013; Kulovesi, 2013; Young, 2011). Es handelt sich dabei jeweils um eigenständige Übereinkommen, die einander teilweise überlappen, die aber nur in wenigen Fällen aufeinander abgestimmt sind. Da diese Verträge vielfach in verschiedenen Foren ausgehandelt wurden und von unterschiedlichen Wertungen getragen sind, entstehen sohin auch Wertungswidersprüche hinsichtlich klimaschutzrelevanter Aspekte (Markus, 2016).
11.2.2 Internationaler Handel, Investitionen und Klimaschutz
11.2.2.1 WTO-Recht und Klimaschutz
Die vielfältigen Maßnahmen, die in der Nachhaltigkeits- und Klimapolitik auf allen Ebenen gesetzt werden (von der internationalen Staatengemeinschaft, von der EU oder auch von Österreich), stehen oftmals in einem Spannungsverhältnis zu den auf Handelsliberalisierung ausgerichteten Zielen des WTO-Rechts. Das betrifft nicht nur Regeln über Zölle oder Einfuhrverbote, sondern vor allem auch sogenannte nicht-tarifäre Handelshemmnisse im grenzüberschreitenden Waren- und Dienstleistungsverkehr, also Sozialstandards, Sicherheits- und Qualitätsstandards bzw. Kennzeichnungsregeln im Gesundheits-, Umwelt- und Konsumentenschutz (Du, 2021; Mayr, 2018; Müller & Wimmer, 2018).
11.2.2.2 Handelsverträge, Investitionsschutz
Seit dem Scheitern der Doha-Runde werden eine Reihe bilateraler und megaregionaler Handelsabkommen verhandelt, die zum Teil deutlich über bestehende WTO-Verpflichtungen hinausgehen (Stoll et al., 2014). Diese Abkommen legen weitere Vorgaben zum Abbau sogenannter nichttarifärer Handelshemmnisse für die öffentliche Beschaffung, für Subventionen und für die Wettbewerbspolitik fest. Sie enthalten zudem Bestimmungen zur regulatorischen Kooperation, Anforderungen an die innerstaatliche Regulierung („domestic regulation“) und zum Investor_innenschutz (Mayr, 2018; Müller & Wimmer, 2018). In der europäischen Handelspolitik hat diese Entwicklung vor allem im Kontext der Verhandlungen der transatlantischen Abkommen mit den USA bzw. mit Kanada (engl. TTIP, CETA) und in jüngerer Zeit besonders zum Energiecharta-Vertrag intensive Diskussionen ausgelöst (Eberhardt et al., 2016; Bernasconi-Osterwalder et al., 2005 siehe dazu unten, Abschn. 11.3.7 und 11.5.2).
11.2.2.3 Handel und Menschenrechte
Der Zusammenhang zwischen Klimawandel und Menschenrechten ist auf UN-Ebene vielfach analysiert worden und war Gegenstand verschiedener Sonderberichte, Empfehlungen und Resolutionen (Center for International Environmental Law & The Global Initiative for Economic, Social and Cultural Rights, 2022; Knox, 2009). Im Oktober 2021 verabschiedete der UN Menschenrechtsrat eine Resolution (Human Rights Council, 2021), mit der das Recht auf ein Leben in einer sauberen und gesunden Umwelt als grundlegendes Menschenrecht anerkannt wurde.
Internationale Menschenrechte beziehen sich grundsätzlich auf staatliches Handeln. Die wirtschaftlichen Aktivitäten von Unternehmen, allen voran auch die Tätigkeit transnationaler Unternehmen entlang globaler Wertschöpfungsketten, gehen aber mit hohen menschenrechtlichen Risiken einher. Auf internationaler, europäischer und nationaler Ebene wird dazu seit langem eine intensive rechtsdogmatische und rechtspolitische Debatte über menschenrechtliche Pflichten und Verantwortlichkeiten von Unternehmen geführt. Im Fokus der Diskussion steht dabei die unmittelbare Bindung von Unternehmen an die Einhaltung menschenrechtlicher Standards und die Reichweite solcher Pflichten (Heinz & Sydow, 2021; Augenstein, 2018; Klinger et al., 2016; Augenstein et al., 2010, siehe dazu auch unten, Abschn. 11.3 und das nachfolgende Kapitel Governance).
Auf internationaler Ebene wurde das Prinzip menschenrechtlicher Sorgfalt von Unternehmen (Human Rights Due Diligence) in den Leitprinzipien der Vereinten Nationen für Unternehmen und Menschenrechte (UN, 2011) lediglich als Soft-Law-Prinzip festgeschrieben (Augenstein, 2018; Ruggie, 2018; Bartels, 2017; McBrearty, 2016; Augenstein et al., 2010). Verhandlungen zu einem verbindlichen Instrument auf internationaler Ebene laufen seit 2014 und haben bisher zu keinem Ergebnis geführt (United Nations Human Rights Council, 2021).
11.2.3 Europäische Wirtschaftsverfassung und klimafreundliches Leben
Der Schutz des Wettbewerbs prägt als ein zentrales Anliegen der Europäischen Wirtschaftsverfassung die Ausrichtung der österreichischen Wirtschaftsverfassung und die Spielräume nationaler Gesetzgebung. Der nationalen Gesetzgebung sind durch das Unionsrecht Beschränkungsverbote zum Nachteil des Binnenmarkts auferlegt (Schneider, 2021). Die marktwirtschaftlichen Garantien des Unionsrechts (Grundfreiheiten, Beihilfeverbot) wirken dabei nach herrschender Einschätzung der Literatur im Sinne eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses: Entscheidungen des nationalen Gesetzgebers im Bereich der (ökosozialen) Wirtschaftsregulierung sind mit Blick auf die Garantien des Binnenmarkts in weiten Bereichen und am Maßstab einer Verhältnismäßigkeitsprüfung rechtfertigungsbedürftig (Madner, 2022; Müller & Wimmer, 2018; Griller, 2010; Hatje, 2009). Daran hat auch die mit dem Vertrag von Lissabon neu geordnete Zielhierarchie der Union nichts geändert, die Offenheit für eine vielfältige Ausgestaltung der Wirtschaftspolitik signalisiert und die als Stärkung sozial-ökologischer Ziele und geänderte „Finalität“ (Madner, 2022; Müller, 2014) oder als eine bloße Akzentverschiebung gesehen wird (Hatje, 2009; Ruffert, 2009).
Die nationale Budget- und Finanzpolitik wird durch EU-Vorgaben zur Staatsverschuldung und Maßnahmen haushaltspolitischer Überwachung mitgeprägt (Wutscher, 2021; Müller, 2014). Der Rechtfertigungsdruck im Binnenmarkt und der ökonomische Druck auf die Haushalte werden als Begrenzung der sozial- und wirtschaftspolitischen Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten thematisiert (Griller, 2016; Scharpf, 2015).
Die öffentliche Daseinsvorsorge, verstanden als die Bereitstellung von bestimmten wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Infrastrukturleistungen durch den Staat bzw. durch im weitesten Sinn öffentliche Einrichtungen (Holoubek & Segalla, 2002), ist mit dem EU-Beitritt Österreichs in Umbruch gekommen (Müller & Wimmer, 2018). Diese bis heute andauernde Entwicklung betrifft auch vielfältige Bereiche klimafreundlichen Lebens, wie Mobilität, Energieversorgung, Bildung oder Gesundheit.
Das Unionsrecht räumt dem nationalen Gesetzgeber bei der Entscheidung darüber, welche Leistungen als öffentliche Leistungen erbracht werden sollen und wie die Organisation und Erbringung der Daseinsvorsorge organisiert ist, grundsätzlich einen Gestaltungsspielraum ein; zugleich erzeugen jedoch die Marktöffnungs- und Marktransparenzregeln im Binnenmarkt – insbesondere das Beihilfen- und Vergaberecht – einen Liberalisierungs-, Deregulierungs- und Wettbewerbsdruck (Müller & Wimmer, 2018). Diese Rahmenbedingungen und die von der Europäischen Kommission durch verschiedene Richtlinien vorangetriebene Liberalisierung weiter Bereiche der (Netz-)Infrastruktur, z. B. im Bereich Bahn, Post, Telekomunikation oder Energie, haben die österreichische öffentliche Wirtschaft einschließlich der Kommunalwirtschaft in den letzten Jahrzehnten grundlegend umgestaltet und zur Abschaffung von Monopolstellungen, zu Privatisierungen und Ausgliederungen geführt (Potacs, 2021; Mayr, 2018; Müller & Wimmer, 2018; A. Kahl & Müller, 2015; A. Kahl, 2012; Storr, 2012; Griller, 2010; A. Kahl & Müller, 2009).
Mit öffentlicher Daseinsvorsorge sind häufig solche Dienstleistungen angesprochen, die „der Markt“ nicht oder nicht in gewünschter Weise erbringt (z. B. die Versorgung entlegener Gebiete mit Verkehrsdienstleistungen). An die Erbringung solcher Dienstleistungen kann der Staat daher Qualitätsanforderungen knüpfen, die auf Versorgungssicherheit, universellen Zugang oder Erfüllung sozial-ökologischer Standards abstellen (Mayr, 2018; Damjanovic, 2013; Krajewski, 2011). Da die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse (sogenannte DAWI) oft nicht rentabel ist, werden dafür auch staatliche Ausgleichszahlungen geleistet, was komplexe beihilfenrechtliche Fragen aufwirft (Müller & Wimmer, 2018; A. Kahl & Müller, 2012). Mit der sogenannten Altmark-Judikatur bzw. dem sogenannten Almunia-Paket wurden Maßstäbe entwickelt, wonach Ausgleichszahlungen als Gegenleistung für die Erbringung von Daseinsvorsorgeleistungen unter bestimmten Voraussetzungen beihilferechtlich unbedenklich sind (Mayr, 2018; Müller & Wimmer, 2018; Damjanovic, 2013; A. Kahl, 2012; Krajewski, 2011).
Das europäische Vergaberecht unterwirft die öffentliche Hand bei der Beschaffung von Waren und Leistungen weitreichenden Vorgaben bei der Auswahl der Vertragspartner (siehe dazu unten, Abschn. 11.5.2.1). Aus einer Marktperspektive trägt dies zur sparsamen Mittelverwendung und zur (kosten-)optimalen Bedarfsdeckung bei. Sozial-ökologische Ziele („nachhaltige Beschaffung“) finden im europäischen Beihilferecht zwar in den letzten Jahren verstärkt Beachtung (Mayr, 2018). Nach wie vor wird das Beihilfenrecht jedoch als hemmend gesehen, wenn es darum geht, Waren und Dienstleistungen unter Berücksichtigung von Kriterien sozialer und ökologischer Nachhaltigkeit oder Regionalitätsgesichtspunkten zu beschaffen (Windbichler, 2021).
11.2.4 Kompetenzen für den europäischen und nationalen Klimaschutz
Die europäische Union und die Mitgliedstaaten (MS) teilen sich die Kompetenz für die Gestaltung des Umwelt- und Klimaschutzrechts in der EU (Franzius, 2015). Sobald die EU Maßnahmen setzt, dürfen die MS aber nicht mehr abweichend tätig werden (Calliess, 2016), außer, um das Schutzniveau der Maßnahmen zu erhöhen (Epiney, 2019); sie dürfen EU-Maßnahmen, die die Umwelt bzw. das Klima schützen also „verstärken“ (Klinski, 2015). Ob diese Schutzverstärkung für die MS auch bei energiepolitischen Maßnahmen möglich ist, ist strittig (Franzius, 2015). Striktere Umweltschutzmaßnahmen der MS müssen in jedem Fall dem bestehenden Unionsrecht Rechnung tragen (Reins, 2020). Der verstärkende Handlungsspielraum der Mitgliedstaaten ist aus diesem Grund gerade mit Blick auf handelsrelevante Maßnahmen eingeschränkt (Franzius, 2015; Klamert, 2015). Umgekehrt können aber bereits auf der Ebene des EU-Rechts handelsbezogene Maßnahmen mit Umwelt- und Klimaschutzanliegen verknüpft werden (van Calster, 2020). Die MS haben auch dann die Möglichkeit, strengere Maßnahmen zum Schutz des Klimas auf nationaler Ebene umzusetzen.
Im Energiebereich kann die EU nur eingeschränkt tätig werden. So können beispielsweise Regelungen, die die Wahl der MS zwischen verschiedenen Energiequellen betreffen, grundsätzlich nur mit Zustimmung aller MS erlassen werden (Tegner Anker, 2020). Dieses Erfordernis, der sogenannte Souveränitätsvorbehalt, schränkt die EU in ihrer Klimaschutzaktivität ein (Schlacke, 2020b). Die Erneuerbare-Energien-Richtlinie enthält deshalb auch kein MS-spezifisches, sondern ein gemeinsames, EU-weites Ziel für den Anteil erneuerbarer Energieträger am Energiemix (Monti & Romera, 2020). Die Richtlinie stellt vorwiegend Anforderungen für die Berechnung dieses Anteils auf Ebene der MS auf und legt so indirekt generelle Leitlinien für die Erreichung dieses gemeinsamen Zieles fest (Fitz & Ennöckl, 2019). Die konkreten Umsetzungsmaßnahmen bleiben wieder den MS überlassen, was ihnen vergleichsweise viel Handlungsspielraum lässt, auch für verstärkende Maßnahmen (Peeters, 2016; Klinski, 2015). Mit der Governance-Verordnung hat die EU aber einen strategischen Rahmen für die Umsetzung des Pariser Übereinkommens geschaffen, der auch die mitgliedsstaatlichen Maßnahmen im klimarelevanten Energiebereich erfasst (Dederer, 2021b).
In der österreichischen Bundesverfassung fehlt ein einheitlicher Kompetenztatbestand „Umwelt“ oder „Klima“. Bestehende Kompetenztatbestände, wie z. B. „Luftreinhaltung“, können für den Klimaschutz fruchtbar gemacht werden, bieten jedoch keine umfassende Kompetenzgrundlage (Horvath, 2014). Klimaschutz ist – so wie Umweltschutz – vielmehr eine klassische Querschnittsmaterie, die je nach Sachgebiet unterschiedliche Bundes- oder Landeskompetenzen berührt. Die starke Zersplitterung des nationalen Rechtsbestandes führt dazu, dass die Umsetzung unionsrechtlicher Vorgaben nicht selten mittels sogenannter Neun-plus-eins-Umsetzung, das heißt mit neun Landesgesetzen und einem Bundesgesetz erfolgt, was, z. B. in Bezug auf Verträglichkeitsprüfungen, den integrierten Umweltschutz bei Industrieanlagen oder in der Umwelthaftung, mitunter zu Rechtsunsicherheit, Verzögerungen und Lücken bei der Umsetzung führt (Raschauer & Ennöckl, 2019; Madner, 2010, 2005).
In der besonders klimarelevanten Raumplanung stehen der allgemeinen Raumplanungskompetenz zahlreiche Fachplanungskompetenzen des Bundes gegenüber (Klaushofer, 2012). Das Nebeneinander von allgemeiner Raumplanungskompetenz der Länder und Gemeinden einerseits und der Fachplanungskompetenzen des Bundes (z. B. im Verkehrswesen oder bei der Starkstromwegeinfrastruktur) andererseits erschweren eine abgestimmte und nachhaltige Raumentwicklung (Parapatics, 2021). Dazu kommen Defizite bei der Ausübung der Fachplanungskompetenz des Bundes (z. B. fehlende verbindliche Infrastrukturpläne). Das Berücksichtigungsgebot und das Instrument der Art. 15a B-VG-Vereinbarung werden nur bedingt als geeignet angesehen, diese Mängel zu überwinden; Ansätze zu einer umfassenden Kompetenzreform (z. B. Erlassung eines Bundesraumordnungsgesetzes) wurden breit diskutiert (Rill & Schindegger, 1991). Nach dem Scheitern des Österreich-Konvents wird jedoch kaum Bereitschaft zu umfassenden Kompetenzreformen wahrgenommen (Madner & Grob, 2019a; Kanonier & Schindelegger, 2018).
Im Baurecht erlassen die Länder jeweils eigene Gesetze (Raschauer & Ennöckl, 2019). Eine länderübergreifende Harmonisierung – z. B. zu energietechnischen Standards – wird über private Normung (sogenannte OIB-Richtlinien) verfolgt, die zum Teil für rechtlich verbindlich erklärt werden. Zugleich ergibt sich z. B. im Bereich Wohnen aufgrund der Kompetenz des Bundes ein mangelnder Gestaltungsspielraum für Kommunen (IIBW – Institut für Immobilien, Bauen und Wohnen GmbH, 2008).
11.2.5 Klimaschutzgesetzgebung
11.2.5.1 Internationale Ebene
Das Klimaschutzrecht ist auf internationaler Ebene durch vorwiegend prozedurale Verpflichtungen geprägt (Rajamani, 2016; Bodle et al., 2016). Das Übereinkommen von Paris (Pariser Übereinkommen) wurde als rechtlich verbindlicher Vertrag geschlossen (Bodansky, 2016b). Zentrale Zielsetzung ist die Begrenzung des Anstiegs der durchschnittlichen Oberflächentemperatur bis 2100 auf deutlich unter plus 2 Grad Celsius über dem vorindustriellen Niveau. Zudem sollen Anstrengungen unternommen werden, den Temperaturanstieg auf plus 1,5 Grad Celsius zu begrenzen (Karimi-Schmidt, 2018; Böhringer, 2016). Zu diesem Ziel trägt jede Vertragspartei im Wege von sogenannten nationalen Klimaschutzbeiträgen („nationally determined contributions“ – NDC) bei, die vorzulegen und alle fünf Jahre nachzuschärfen sind (B. Mayer, 2018a; Schlacke, 2016; Doelle, 2016). Zwar sind die Vertragsparteien verpflichtet, Maßnahmen zur Umsetzung ihrer Klimaschutzbeiträge zu setzen und darüber zu berichten (B. Mayer, 2018b; Primosch, 2016). Sie sind aber nicht verpflichtet, ihre Klimaschutzbeiträge tatsächlich zu erreichen (Stäsche, 2016). Dennoch dient das verbindliche Temperaturziel als Kompass für die Ausrichtung nationaler Klimaschutzmaßnahmen (Preston, 2020; Mace, 2016) und wirkt damit als wesentlicher Treiber für die nationale Klimapolitik (Skjærseth, 2021; Doelle, 2017).
Die aktuell vorgelegten Klimaschutzbeiträge sind zu gering und damit zu wenig ambitioniert, um das Temperaturziel zu erreichen (IPCC, 2021; UNEP, 2021 siehe dazu, Kap. 1). Das Pariser Übereinkommen fordert klar eine gewisse Ambition ein und verlangt, dass die Ambition auch mit jedem weiter vorzulegenden Klimaschutzbeitrag steigt (Voigt, 2016b; Zahar, 2020). Auf der zuletzt abgehaltenen Vertragsstaatenkonferenz (COP 26) wurde diese Forderung nach Ambition wiederholt und Maßnahmen für 2030 eingefordert (Conference of the Parties to the UNFCCC, 2022) sowie ein gemeinsamer Zeitrahmen für die Klimaschutzbeiträge festgelegt (Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement, 2022).
11.2.5.2 Europäische Ebene
Auf europäischer Ebene ist das EU-Recht Hauptmotor der Klimaschutzgesetzgebung. Die EU und ihre Mitgliedstaaten haben im Rahmen des Pariser Übereinkommens einen gemeinsamen Klimaschutzbeitrag festgelegt (Stoczkiewicz, 2018). Erst durch unionsrechtliche Regelungen ergibt sich, wie dieses gesamtwirtschaftliche Reduktionsziel operationalisiert wird und wie es auf die Mitgliedstaaten, und damit auch auf Österreich, verbindlich verteilt wird (Hofmann, 2020). Im Zuge der klima- und energiepolitischen Initiative „Green Deal“ strebt die EU derzeit ein höheres Ambitionsniveau für ihren Klimaschutzbeitrag und ihre interne Klimapolitik an (Pallitsch et al., 2021). Mit dem mittlerweile angenommenen Europäischen Klimaschutzgesetz wurde das Ziel der Klimaneutralität der EU bis 2050 verankert und das Treibhausgasemissionsreduktionsziel für 2030 auf zumindest minus 55 Prozent (gegenüber 1990) erhöht (Stangl, 2021; Fleming & Mauger, 2021). Zudem wird die Europäische Kommission (EK) verpflichtet, ein Zwischenziel für 2040 vorzuschlagen, das mit indikativen Treibhausgasbudgets sowie mit indikativen und freiwilligen Sektoren-Reduktionspfaden versehen werden soll. Die Kommission soll mit Überprüfungen im Fünf-Jahres-Rhythmus den Fortschritt auf EU-Ebene und auf Ebene der Mitgliedstaaten auf die gemeinsame Zielerreichung hinwirken (McDonnell et al., 2021). Effektiv wird das Europäische Klimaschutzgesetz erst durch eine Reihe von EU-Klimaschutz-Rechtsakten (insbesondere zum Emissionshandel und zur Lastenteilung), die zu diesem Zweck aktuell überarbeitet werden (Europäische Kommission, 2021a).
Die EU-Umweltpolitik hat sich seit Beginn der 1990er Jahre, zunächst programmatisch, zur Erweiterung des Spektrums von Instrumenten und insbesondere zur Entwicklung „marktorientierter“ Instrumente bekannt (Madner, 2005; Schulev-Steindl, 2013). Ein Eckpfeiler der europäischen Klimaschutzgesetzgebung ist das Emissionshandelssystem („emission trading system“ – ETS), das auf Marktmechanismen („cap and trade“) setzt. Das System wurde bei seiner Einführung in der Literatur differenziert betrachtet (Schwarzer & Niederhuber, 2018) und vielfach auch sehr kritisch beurteilt (Winter, 2009; Wegener, 2009; Beckmann & Fisahn, 2009). Zu den Kritikpunkten zählen die, vor allem in den Anfangsjahren, deutlich unzureichenden Preissignale wegen der hohen Menge an im Umlauf befindlichen Zertifikaten und die kostenlose Überlassung von Zertifikaten; zudem der hohe bürokratische Aufwand sowie die Betrugsanfälligkeit des Systems. Manche dieser Kritikpunkte konnten durch Reformen (z. B. striktere und zentrale Allokation, Benchmarks für kostenlose Zuteilung) abgemildert werden. Das realisierte Handelssystem bleibt jedoch jedenfalls hinter umweltökonomischen Modellvorstellungen zurück (Madner, 2015a), denn die Ausgestaltung des Systems, insbesondere die Festlegung der Menge der zugeteilten handelbaren Zertifikate, ist letztlich eine umweltpolitische Entscheidung, die vielfältige Interessensgegensätze zu verarbeiten hat.
Das Emissionshandelssystem lässt in seinem Anwendungsbereich wenig Spielraum für nationale schutzverstärkende ordnungsrechtliche Maßnahmen zur Begrenzung von Treibhausgasemissionen, z. B. durch die Begrenzung indirekter Treibhausgasemissionen oder durch zusätzliche Energieeffizienzanforderungen nach dem Stand der Technik (Ennöckl, 2020; Madner, 2015a).
Mehr Gestaltungsmöglichkeiten haben die Mitgliedstaaten demgegenüber in den nicht vom Emissionshandel erfassten (Non-ETS-)Sektoren Gebäude, Landwirtschaft, Abfallwirtschaft, Verkehr und – soweit nicht Teil des Emissionshandelssystems – auch im Sektor Energie (Fitz & Ennöckl, 2019). Die Lastenteilungsverordnung gibt hier verbindliche Gesamtreduktionsziele und -pfade für jeden Mitgliedstaat vor, die jedoch nicht nach einzelnen Sektoren aufgeschlüsselt sind (Romppanen, 2020). Konkrete Maßnahmen, wie diese Reduktionsziele erreicht werden sollen, sind unionsrechtlich nur zum Teil vorgegeben: Strategiedokumente (z. B. Europäische Kommission, 2020b, 2020d) und vor allem europäische Rechtsvorschriften zur Energieeffizienz (z. B. Gebäuderichtlinie), Verordnungen über Emissionsnormen für Kraftfahrzeuge oder das Kreislaufwirtschaftsrecht geben konkrete Maßnahmen vor.
Im Bereich Landnutzung und Forstwirtschaft („Land Use, Land-Use Change and Forestry“ – LULUCF) sind erst seit Kurzem rechtsverbindliche EU-Vorgaben für die Mitgliedstaaten wirksam (Kulovesi & Oberthür, 2020). Diese sehen primär vor, nicht mehr CO2-Emissionen zu produzieren, als durch die erfassten CO2-Senken abgebaut werden. Dies belässt den Mitgliedstaaten viel Spielraum in der Umsetzung (Hofmann, 2020). Ein unmittelbarer Schutz von CO2-Senken ergibt sich aus der LULUCF-Verordnung nicht. Die europäische Waldstrategie soll diese Schutzrichtung stärken (Europäische Kommission, 2021b).
Die Governance-VO zieht eine Klammer über diese einzelnen klima- und energierelevanten Rechtsakte. Im Rahmen von sogenannten nationalen Klima- und Energieplänen (NEKP) müssen die Mitgliedstaaten jene Maßnahmen darlegen, die sie zur Erreichung der EU-Klimaschutzziele setzen (Steinhäusler, 2019). Die Kommission prüft diese Pläne und fordert gegebenenfalls Nachbesserungen im Lichte der EU-Klimaschutzziele ein. Auf diese Weise will die EU auf die Umsetzung des Pariser Übereinkommens hinwirken können (Dederer, 2021b).
11.2.5.3 Nationale Ebene
Die österreichische Klimaschutzgesetzgebung war bislang im Wesentlichen durch die EU-Vorgaben getrieben und, gemessen an diesen Vorgaben, tendenziell wenig ambitioniert. Dies illustriert etwa der nach der EU-Governance-Verordnung zu erstellende NEKP Österreichs (Bundesministerium für Nachhaltigkeit und Tourismus, 2019), dessen Entwurf 2019 von der Kommission als defizitär beanstandet wurde. Eine Gruppe unabhängiger Kima- und Umweltwissenschaftler_innen haben diesem Entwurf modellhaft einen ambitionierteren „Referenz-NEKP“ gegenüberstellt (Kirchengast et al., 2019). Auch beim endgültigen NEKP Österreichs erkannte die Kommission noch Verbesserungspotenzial, insbesondere auch beim Ambitionsniveau (Europäische Kommission, 2020c).
11.2.5.3.1 Staatsziele und Grundrechte, Klimaklagen
Mit dem BVG Nachhaltigkeit ist im österreichischen Verfassungsrecht ein „Bekenntnis“ des Staates zum „umfassenden Umweltschutz“ und damit auch zum Klimaschutz verankert (Lueger, 2020). Dieses Bekenntnis hat nicht den Charakter eines Grundrechts (Hattenberger, 1993), sondern stellt eine bloße Staatszielbestimmung dar (Sander & Schlatter, 2014). In der Judikatur wurde das Staatsziel wiederholt herangezogen, um das öffentliche Interesse an grundrechtsbeschränkenden Umweltschutzregelungen (z. B. ein Fahrverbot für Motorboote aus Umweltschutzgründen) zu bekräftigen und Grundrechtseingriffe zu legitimieren. Mit der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs (VfGH) zur dritten Piste des Wiener Flughafens (Dritte Piste Flughafen Wien, 2017) wurde in Frage gestellt, dass Umwelt- und Klimaschutz im Lichte des Staatsziels als „öffentliches Interesse“ für die Auslegung des Luftfahrtgesetzes herangezogen werden kann (Merli, 2017; Madner & Schulev-Steindl, 2017; E. M. Wagner, 2017). Ähnlich wie die Staatszielbestimmung wirkt auf der europäischen Ebene Art. 37 der Grundrechtecharta als bloße Grundsatzbestimmung und nicht als Grundrecht (Madner, 2019a).
Die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), die Teil des österreichischen Verfassungsrechts ist, enthält kein explizites Grundrecht auf Umweltschutz, jedoch können aus ihren Garantien bestimmte umweltrelevante Schutzpflichten abgeleitet werden (Grabenwarter & Pabel, 2021; Schnedl, 2018; Ennöckl & Painz, 2004; Wiederin, 2002). So wird in der Judikatur aus Art. 8 EMRK die Verpflichtung abgeleitet, im Interesse des Privat- und Familienlebens dem Einzelnen Schutz vor schwerwiegenden Beeinträchtigungen durch Lärm oder Umweltverschmutzungen zu gewährleisten, Umweltinformationen bereitzustellen und Umweltprüfungen durchzuführen (Grabenwarter & Pabel, 2021). Nach dem aktuellen Stand der Rechtsprechung gewährt Art. 8 EMRK dabei jedoch keinen Anspruch auf den Schutz der Umwelt „also solcher“, da der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) insoweit die mit dem Privat- und Familienleben grundrechtlich geschützte Sphäre des Einzelnen nicht berührt sieht (Braig & Ehlers-Hofherr, 2020). In der Literatur wird der Schutz, den Art. 8 EMRK für die Umwelt gewährt, deshalb auch als bloß indirekter oder anthropozentrischer Schutz bezeichnet (Müllerová, 2015). Zudem verlangt Art. 13 EMRK, dass die nationale Rechtsordnung schon die mögliche Verletzung eines Konventionsrechts überprüfbar machen muss (Grabenwarter & Pabel, 2021). Dieses Recht auf eine wirksame Beschwerde hat der EGMR explizit auch für die mögliche Verletzung von Art. 8 EMRK in umweltrelevanten Fällen bestätigt (Hatton u. a. gegen Vereinigtes Königreich, 2003). Aktuell sind mehrere Fälle beim EGMR anhängig, die sowohl die Frage nach Klimaschutzpflichten von Staaten (Duarte Agostinho u. a. gegen Portugal u. a., anhängig; dazu Braumann, 2021) als auch explizit die Frage nach einem Recht auf wirksame Beschwerde im Zusammenhang mit fehlenden oder zu wenig ambitionierten Klimaschutzmaßnahmen betreffen (Mex M. gegen Österreich, anhängig; Verein KlimaSeniorinnen Schweiz u. a. gegen Schweiz, anhängig).
Ob und inwieweit aus grundrechtlichen Schutzpflichten ein Anspruch auf konkrete Klimaschutzmaßnahmen abgeleitet werden kann, wird in der Literatur differenziert beurteilt (Binder & Huremagić, 2021; Buser, 2020; Groß, 2020; S. Meyer, 2020). Geht man vom Bestehen klimaschutzrelevanter Schutzpflichten aus, so kommt den Grundrechten im Kontext des Klimawandels eine doppelte Rolle zu (W. Kahl, 2021): Während die Grundrechten inhärenten Schutzpflichten, beispielsweise im Zusammenhang mit dem Grundrecht auf Leben oder dem Grundrecht auf Eigentum, den Staat zum Schutz der Umwelt und des Klimas verpflichten, schützen klassische Abwehrrechte die Rechtsposition des Einzelnen, in die durch Klimaschutzmaßnahmen häufig eingegriffen wird (Hofer, 2021). In der Literatur werden in diesem Zusammenhang insbesondere das Eigentumsgrundrecht und die Erwerbsfreiheit herausgegriffen (T. Weber, 2019), die relevant werden, wenn Klimaschutzmaßnahmen auf die Beschränkung bestimmter klimaschädlicher Aktivitäten sowie auf Nutzungseinschränkungen und Verbote (z. B. Dieselfahrverbot) abzielen (Hattinger, 2019). Umgekehrt hat das deutsche Bundesverfassungsgericht (BVerfG) jüngst (1 BvR 2656/18, 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 288/20, 2021) den drastischen Klimaschutzmaßnahmen, die erforderlich werden, wenn gegenwärtige Klimaschutzmaßnahmen wenig weitreichend sind, eine eingriffsähnliche Vorwirkung auf praktisch jegliche grundrechtlich geschützte Freiheit zugemessen (Aust, 2021; Saiger, 2021). Im Interesse der Schonung künftiger Freiheit hätte der Gesetzgeber Vorkehrungen dafür treffen müssen, dass die Entwicklung zur Klimaneutralität rechtzeitig und vorausschauend eingeleitet wird (Schlacke, 2021a). In diesem Sinne hat das BVerfG den Gesetzgeber dazu verpflichtet, die Fortschreibung der Minderungsziele der Treibhausgasemissionen für Zeiträume nach 2030 näher zu regeln.
Der aus dem verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz abgeleitete Vertrauensschutz schützt in eng begrenztem Maße auch das Vertrauen des Einzelnen in den unveränderten Fortbestand der bestehenden Rechtslage und schränkt insoweit den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers ein (Holoubek, 1997). Dies betrifft z. B. rückwirkende nachteilige Gesetzesänderungen oder Konstellationen, in denen die Erwartung auf den Fortbestand der Rechtslage geweckt und zugleich zu entsprechenden wirtschaftlichen Dispositionen ermuntert wurde (siehe auch Lutz-Bachmann, 2021). Die Rechtsprechung hat unter diesem Gesichtspunkt beispielsweise das In-Aussicht-Stellen einer Ausnahme von einem Nachtfahrverbot für lärmarme LKW und anschließende Einbeziehung in das Verbot als problematisch erachtet (VfSlg 12944, 1991). Fragen des Vertrauensschutzes werden z. B. im Zusammenhang mit energetischen Sanierungspflichten im Gebäudebestand (Klima, 2016) oder in Bezug auf Reduktion von Treibhausgasemissionen diskutiert (Hofer, 2021; für Deutschland, Altenschmidt, 2021).
Im internationalen und europäischen Kontext steigt die Zahl sogenannter Klimaklagen (United Nations Environment Programme & Sabin Center for Climate Change Law, 2017, 2020), im Rahmen derer Einzelne oder Nichtregierungsorganisationen (NGOs) auf verschiedene Weise versuchen (E. M. Wagner, 2018), die Klimakrise vor Gerichten zu thematisieren (Fitz, 2019). Der niederländische Fall Urgenda gilt dabei im europäischen Kontext als besonders wesentlich, hat darin doch ein Gericht den niederländischen Staat im Sinne der staatlichen Fürsorgepflicht zu einer Steigerung der Klimaschutzzielsetzungen verpflichtet (Antonopoulos, 2020; Pedersen, 2020; Spier, 2020). Diese Entscheidung wurde letztlich auch vom Höchstgericht bestätigt (Urgenda, 2019). Die Tatsache, dass ein Gericht in diesem Zusammenhang die neue Zielsetzung direkt selbst vorgeschrieben hat, wird in der Literatur auch kritisch diskutiert (Wegener, 2019). Der Fall Urgenda hat Vorbildwirkung für Klimaschutzklagen in anderen europäischen Ländern (Wewerinke-Singh & McCoach, 2021; Barritt, 2020; Saurer & Purnhagen, 2016), die teilweise auch erfolgreich waren (Schomerus, 2020).
Immer wieder sind Klimaklagen aber aktuell mit zahlreichen materiellen und prozessualen Herausforderungen und offenen Fragen verbunden (Schulev-Steindl, 2021; E. M. Wagner, 2021a). So ist – nicht zuletzt im österreichischen Kontext – schon der Zugang zu Gerichten in vielen Fällen insofern begrenzt, als dass Kläger_innen dafür eine spezifische Betroffenheit durch den Klimawandel geltend machen müssen (Schulev-Steindl, 2021). Im Rahmen einer europäischen Klimaklage (Carvalho u. a./Parlament und Rat, 2019), aber auch bei einer österreichischen Klimaklage (G 144-145/2020-13, V 332/2020-13, 2020; dazu Rockenschaub, 2021) konnte diese spezifische Betroffenheit beispielsweise nicht nachgewiesen werden (jeweils kritisch Horner, 2021; Schulev-Steindl, 2020; Winter, 2019), wobei im österreichischen Fall das Verfahren vor den EGMR noch nicht abgeschlossen ist (Pflügl, 2021). Das deutsche Bundesverfassungsgericht (1 BvR 2656/18, 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 288/20, 2021) hat jüngst die Beschwerdebefugnis natürlicher Personen (einschließlich in Bangladesch und Nepal lebender Beschwerdeführer_innen) wegen einer möglichen Verletzung staatlicher Schutzpflichten aus dem Grundrecht auf Leben und Gesundheit bzw. dem Eigentumsgrundrecht bejaht.
Im Zusammenhang mit zivilrechtlichen Klimaklagen, beispielsweise gegen Unternehmen (Antretter, 2021; E. M. Wagner, 2021b), stellen Fragen der Rechtswidrigkeit und der Kausalität weitere Herausforderungen dar (E. M. Wagner, 2021a; Spitzer, 2017). Verstößt eine Handlung nicht gegen bestehendes Recht, ist fraglich, wie die Rechtswidrigkeit – als Voraussetzung für Schadenersatzansprüche – begründet werden kann. Diese Frage stellt sich beispielsweise dort, wo Produktionsanlagen dem Emissionshandelssystem unterliegen und dessen Vorgaben von der Anlage erfüllt werden (Spitzer & Burtscher, 2017). Unter dem Stichwort „Kausalität“ erweist sich die Herstellung eines kausalen Zusammenhangs zwischen einem bestimmten Ereignis (z. B. einer Naturkatastrophe oder einer Hitzewelle) und dem voranschreitenden globalen Klimawandel oft als schwierig (Schulev-Steindl, 2021). Am Beispiel internationaler Klimaklagen zeigt die Literatur auf, dass diese Problematik abgeschwächt werden kann, wenn bei der Geltendmachung staatlicher Verpflichtungen der Kausalitätsnachweis nur teilweise erbracht werden muss (Orator, 2021; Buser, 2020; Backes & Veen, 2020; Verschuuren, 2019).
11.2.5.3.2 Klimaschutzgesetz
Das nationale Klimaschutzgesetz (KSG) bezieht sich auf den Non-ETS-Bereich, das sind die Sektoren Abfallwirtschaft, Gebäude, Landwirtschaft, Verkehr und (teilweise) Energie und Industrie. Für diese Sektoren schreibt das KSG jährliche Höchstmengen an Treibhausgasemissionen vor (Fitz & Ennöckl, 2019). In seiner aktuell gültigen Fassung sind solche Höchstmengen bis zum Jahr 2020 vorgesehen, für den Zeitraum danach fehlt es an einer Festlegung. Eine Novellierung des KSG ist aktuell noch nicht eingeleitet worden.
In den vergangenen Jahren konnte das KSG die Einhaltung der Zielvorgaben aufgrund diverser struktureller Schwächen nicht bzw. nur unter umfangreichen Zertifikatszukäufen gewährleisten (Ennöckl, 2020). Als eine solche Schwäche wird zentral das Fehlen eines substanziellen Governance- und Verantwortlichkeitsmechanismus genannt: Zwar sieht das KSG den Abschluss eines Gliedstaatsvertrages (Art. 15a B-VG) vor, um im Falle der Verfehlung der Klimaziele die (Kosten-)Verantwortlichkeit zwischen Bund und Ländern zu regeln (Schwarzer, 2012). Ein solcher Vertrag wurde jedoch nie abgeschlossen (Fitz & Ennöckl, 2019). Stattdessen wurde für den Fall eines notwendigen Zertifikatzukaufs eine Kostentragungsregelung im Finanzausgleichsgesetz 2017 vorgesehen (§§ 28 f), der zufolge diese Kosten im Verhältnis 80:20 zwischen Bund und Ländern aufgeteilt werden (Ennöckl, 2020). Diese fixe Aufteilung, die den tatsächlich Beitrag zu den Treibhausgasreduktionen nicht berücksichtigt und damit wenig Anreizwirkung hat, wurde kürzlich vom Rechnungshof kritisiert (Rechnungshof Österreich, 2021). Zudem ergibt sich aus der Kostentragungsregelung nur bedingt ein Anreiz zur Einhaltung der Emissionsgrenzen, da sich die Kostentragungsregelung nicht auf die sektorenspezifischen Emissionsgrenzen bezieht, sondern auf die insgesamt vorgesehenen Höchstmengen von Treibhausgasemissionen (Habjan, 2018). Überdies kritisiert eine Evaluierungsstudie, dass die Klimamaßnahmenplanung, wie sie im KSG grundgelegt ist, ohne regelmäßige Evaluierung und ausreichende Einbindung der Wissenschaft erfolgt und die vorgesehenen Fristen für die Erarbeitung und Umsetzung von Klimaschutzmaßnahmen zu wenig straff sind; zudem besteht kein Säumnisschutz für den Fall, dass keine Klimamaßnahmen geplant werden, und es fehlt ein externer Kontrollmechanismus (Schulev-Steindl et al., 2020).
11.2.5.3.3 Erneuerbaren-Ausbaugesetz und Energieeffizienzgesetz
Als wesentliche klimarelevante Bereiche des nationalen Energierechts gelten die Regelung zur Förderung erneuerbarer Energien und die Steigerung der Energieeffizienz (Pirstner-Ebner, 2020). Das sogenannte Erneuerbaren-Ausbau-Gesetz (EAG) schafft einen neuen Rahmen für den Ausbau erneuerbarer Energien, um den Anteil erneuerbarer Energien zu steigern (2030: 32 Prozent) und auf Österreichs Klimaneutralität bis 2040 hinzuwirken (§ 4). Zu diesem Zweck errichtet das EAG einen neuen Förderrahmen für die Erzeugung von Strom aus erneuerbaren Quellen sowie für erneuerbares Gas. Für beide Bereiche sind Investitionszuschüsse und Marktprämien vorgesehen (Nigmatullin, 2021; Laimgruber, 2021), das dahinterstehende Fördervolumen wird aber teilweise als zu gering eingeschätzt (Katalan & Reitinger, 2021). Die dem Fördersystem unterliegenden, nunmehr sozial-ökologischen Kriterien wurden im Vorfeld insbesondere aus Naturschutzüberlegungen kritisiert (Holzleitner & Veseli, 2021; Schlatter, 2021). Das EAG bietet überdies eine Grundlage für die Bildung von Energiegemeinschaften (Cejka, 2021; Hartlieb & Kitzmüller, 2021) sowie die Errichtung regulatorischer Freiräume („Sandboxes“) für Forschungs- und Demonstrationsprojekte im Bereich erneuerbare Energien (Ennser, 2021).
Die Überarbeitung des Energieeffizienzgesetzes wurde noch nicht in den parlamentarischen Prozess eingebracht. In seiner aktuellen Fassung verpflichtet das Gesetz im Wesentlichen die Energielieferanten dazu, Effizienzmaßnahmen bei sich selbst, ihren Endkunden oder anderen Endenergieverbrauchern zu setzen. Andernfalls ist von Energielieferanten eine Ausgleichsabgabe zu entrichten (Schwarzer, 2016a; E. Wagner, 2016). Die dabei früher eingeräumten weiten Spielräume hinsichtlich der Höhe der Ausgleichsabgabe (Steinmüller, 2015) sind nunmehr mit einem Verweis auf die durchschnittlichen Grenzkosten der umzusetzenden Energieeffizienzmaßnahmen begrenzt.
11.2.5.3.4 Anlagen- und Infrastrukturrecht
Der Rechtsrahmen für die Genehmigung von Anlagen und Infrastrukturprojekten unterscheidet sich mit Blick auf Klimaschutzaspekte deutlich, je nachdem, ob für ein Projekt eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) erforderlich ist oder nicht. Bei der Genehmigung kleinerer und mittlerer Projekte werden Klimaschutzaspekte nach Maßgabe der relevanten Rechtsgrundlagen, z. B. im Naturschutzgesetz, im Wesentlichen im Rahmen von Interessenabwägungen berücksichtigt. Solche Interessenabwägungen verweisen zumeist allgemein auf „öffentliche Interessen“ und konkretisieren oft auch das Gewicht, das diesen Interessen zuzumessen ist, nicht näher (Sander, 2019). Behörden und überprüfenden Gerichten bleibt hier ein recht weiter Spielraum, um eine (politische) Wertentscheidung zu treffen (Fuchs, 2014, 2017; Ranacher, 2017). Während Teile der Literatur hier eine Möglichkeit sehen, Klimaschutzinteressen zu stärken (Romirer & Geringer, 2021; Schwarzer, 2016b), sehen andere Vertreter_innen der Wirtschaft in der Praxis der Anlagengenehmigung eine ungerechtfertigte Privilegierung von Umweltinteressen gegenüber wirtschaftlichen Interessen (Schmelz, 2017a). Als besonders schwierig erweist sich in der Praxis die Interessenabwägung bei Anlagen und Infrastrukturprojekten, die zwar einen Beitrag zum Klimaschutz leisten können, beispielsweise Energieerzeugungsanlagen für erneuerbare Energien, aber negative Auswirkungen auf andere Umweltgüter haben (Schumacher, 2022; Berl & Gaiswinkler, 2021). Für den Bereich Naturschutz hat der Verwaltungsgerichtshof (VwGH) klargestellt, dass an Maßnahmen, die zum Klimaschutz beitragen, nicht in jedem Fall ein höheres öffentliches Interesse besteht (2009/10/0020, 2010). Vielmehr muss dieses Interesse im Einzelfall, unter Berücksichtigung von Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit der Maßnahme, beurteilt werden. Ausschlaggebend für ein Überwiegen ist, welche Bedeutung die Verwirklichung der Maßnahme für den Klimaschutz hat und wie gravierend die negativen Auswirkungen auf andere Umweltschutzgüter, beispielsweise den Naturhaushalt, sind (2010/10/0127, 2013). Selbst für den Fall, dass das Interesse am Klimaschutz überwiegt, beinhalten die Naturschutzgesetze der Länder aber vielfach eine Pflicht, die negativen Auswirkungen einer Maßnahme auf die Natur zu minimieren. Diese Pflicht berechtigt die Behörde dazu, die Genehmigung nur unter Vorschreibung von Auflagen zum Naturschutz, wie der Errichtung von Ersatzflächen eines Lebenstraumtyps, zu genehmigen (Hollaus, 2021). Eine diesem Eingriffs-/Ausgleichssystem nachgebildete Regelung für den Klimaschutz besteht derzeit nicht. Vereinzelt werden auf Landesebene aber Solitärbäume und Baumgruppen durch Gesetz geschützt (Baumgesetze), was auch als Schutz von klimarelevanten CO2-Speichern verstanden werden kann. Ähnlich wie für Wälder, die nach dem Forstgesetz geschützt sind (Lindner & Weigel, 2019), sind Ausgleichsmaßnahmen in Form von Ersatzpflanzungen vorgesehen, wenn diese Bäume entfernt werden (Hollaus, 2021).
Bei größeren Infrastrukturprojekten, wie großen Wasserkraftanlagen oder Verkehrsprojekten, sind im Rahmen der UVP die Auswirkungen auf das Mikro- und Makroklima zu erheben und zu bewerten (Reichel, 2019). In der Vollzugspraxis ist die Darstellung und Bewertung dieser Auswirkungen mit Herausforderungen verbunden (Jiricka-Pürrer et al., 2018). Als Ultima Ratio sieht das UVP-Gesetz explizit vor, dass die Genehmigung mit Blick auf das öffentliche Interesse am Umweltschutz auch versagt werden kann, wenn im Falle einer Gesamtbewertung von schweren Umweltbelastungen auszugehen ist (Madner, 2019b; Schmelz & Schwarzer, 2011). Darüber, in welchen Konstellationen die Möglichkeit besteht, eine Genehmigung angesichts schwerer Umweltbelastungen zu versagen, äußert sich die Literatur kontrovers (Sander, 2019; Fitz, 2019). Die verwaltungsgerichtliche Judikatur hat hier bislang keine Klarheit über solche Anwendungsszenarien geschaffen (VwGH, Ro 2018/03/0031-0038, Ro 2019/03/0007-0009-6, 2019; dazu Kirchengast et al., 2020; VwSlg 18189 A/2011, 2011).
11.2.6 Finanzausgleich, Steuer- und Förderrecht
Maßnahmen im Bereich des Finanz-, Steuer- und Förderrechts werden als bedeutsame rechtspolitische Hebel für klimafreundliche Strukturen betrachtet (Meickmann, 2021; Madner & Grob, 2019a). Studien weisen für europäische Länder eine Vielzahl von umweltschädlichen bzw. klimaschädlichen Subventionen aus (Burger & Bretschneider, 2021; Mormann, 2021). Als besonders relevant in Österreich gilt hier der Verkehrssektor, mit Subventionen wie dem Pendlerpauschale oder der Mineralölsteuervergünstigung für Dieselkraftstoff (Kletzan-Slamanig & Köppl, 2016). Die Europäische Kommission hat kürzlich im Rahmen der Evaluierung der Nationalen Energie- und Klimapläne (NEKP) den Abbau von Subventionen für fossile Energieträger auch in Österreich eingefordert (Europäische Kommission, 2020a, 2019).
Zur Erreichung der Klimaziele ist eine gebietskörperschaftsübergreifende Koordination und Abstimmung der Aktivitäten der öffentlichen Hand essenziell. Nicht zuletzt über den Finanzausgleich kann sichergestellt werden, dass alle Ebenen der öffentlichen Hand einen angemessenen Beitrag zum Klimaschutz leisten, insbesondere auch in Bereichen geteilter Zuständigkeiten (Brait et al., 2020). Die Verteilung der Finanzmittel im Rahmen des österreichischen Finanzausgleichs erfolgt in Österreich im Wesentlichen nach der Einwohner_innenzahl. Die Orientierung an den von den Gemeinden zu tragenden Aufgabenlasten (Aufgabenorientierung) bzw. allgemein an qualitativen, auch raum- und klimarelevanten Parametern (z. B. ihren örtlichen und regionalen Funktionen) spielt demgegenüber aktuell kaum eine Rolle (Mitterer, 2011). Dies wird in der Literatur als ein Anreiz für eine wenig klimafreundliche räumliche Entwicklung in Österreich diskutiert (Madner & Grob, 2019a).
Die Ausgestaltung der Kommunalsteuer, wonach die Erträge zur Gänze jener Gemeinde zufließen, in deren Gebiet eine Betriebsstätte liegt, wird als wesentlicher Treiber für den Standortwettlauf zwischen Nachbargemeinden um Ansiedelungen auf der grünen Wiese angesehen und daher als Ursache für eine klimaschädliche Raum- und Verkehrsstruktur eingestuft (Kanonier, 2019; Madner & Grob, 2019a). Interkommunale und regionale Kooperationen, z. B. über einen interkommunalen Finanzausgleich, werden dementsprechend als wichtige Herausforderung wahrgenommen, die derzeit in der Praxis jedoch noch nicht angenommen wird (Bauer et al., 2017). Wegen der kommunalsteuergetriebenen Standortkonkurrenz zwischen Gemeinden nutzen die Kommunen auch die Ermächtigung zur Einhebung einer Verkehrsanschlussabgabe nicht, mit der ein Beitrag zu den Kosten der Anbindung größerer Betriebsansiedlungen (z. B. Einkaufszentren) an den öffentlichen Nahverkehr erhoben werden könnte (Madner & Grob, 2019a).
Reformen von abgabenrechtlichen Anreizen, die – wie z. B. das Pendlerpauschale oder das Dieselprivileg – dem Ziel der Eindämmung des treibhausgasintensiven Individualverkehrs entgegenlaufen, werden in der Literatur seit langem diskutiert und eingemahnt; zugleich wird konstatiert, dass die dazu erforderliche Auflösung des Spannungsfelds von ökologischen und sozialen Zielen offenbar eine große politische Herausforderung für Reformschritte darstellt (Madner & Grob, 2019a).
Die Verknüpfung der Wohnbauförderung mit ökologischen Kriterien ist (erst) in Ansätzen ausgebaut. In Bezug auf klimarelevante ökonomische Anreize im Bereich der Mobilität (z. B. Verkehrserregerabgaben, Parkraumabgaben, dazu Schulev-Steindl et al., 2021, 2022) oder im Bereich des Wohnens (z. B. Leerstandsabgabe) wird auf komplexe Fragen der Kompetenzverteilung und das Verbot des Missbrauchs der Abgabenkompetenz bei Lenkungsabgaben hingewiesen (Madner & Grob, 2019a). So ist z. B. der Versuch einer landesgesetzlichen Leerstandsabgabe, soweit damit Wohnraumbewirtschaftung für „Volkswohnungen“, das heißt Klein- und Mittelwohnungen, bewirkt werden sollte, unter anderem an der Kompetenzverteilung gescheitert (VfSlg 10403, 1985 zum Wr. Wohnungsabgabengesetz). Für die konkrete Ausgestaltung von Lenkungsabgaben werden in der Literatur die Anforderungen, die sich aus dem Grundrecht auf Eigentum, dem Gleichheitssatz (Sachlichkeitsgebot, Vertrauensschutz) und insbesondere auch aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ergeben, als zu bewältigende Herausforderungen genannt (Rill, 1992).
11.3 Strukturelle Bedingungen
Der folgende Abschnitt stellt dar, welche strukturellen Bedingungen nach dem aktuellen Stand der wissenschaftlichen Diskussion als notwendig angesehen werden, um klimafreundliches Leben zu ermöglichen. Diese Darstellung macht dabei – aufbauend auf dem Befund zum Status quo – jeweils treibende und hemmende Faktoren sichtbar.
11.3.1 Zielverstärkung, Konkretisierung, Verbindlichkeit
Auf der internationalen Ebene wird die Frage nach mehr Verbindlichkeit für Bestimmungen des Pariser Übereinkommens aufgeworfen: Dass die Vertragsparteien nicht verpflichtet sind, ihre Klimaschutzbeiträge zu erreichen, wird teilweise als wesentliche Schwäche des Vertrags bezeichnet (E. M. Wagner, 2018; Stäsche, 2016). Diese Teile der Literatur sehen Potenzial in einer Stärkung der Rechtsverbindlichkeit der Klimaschutzbeiträge (Lawrence & Wong, 2017).
Zentrale Begriffe und Anforderungen des Pariser Übereinkommens müssen konkretisiert werden, um die Vertragsparteien in die Lage zu versetzen, ihre nationalen Klimaschutzmaßnahmen effektiv zu gestalten. Das Pariser Übereinkommen lässt offen, wie die Anforderung an einen „ambitionierten“ Klimaschutzbeitrag, der auch kontinuierlich ambitionierter werden soll, zu verstehen ist (Zahar, 2020; Rajamani, 2016). Diese Tatsache lässt Teile der Literatur an der Steuerungswirkung des Pariser Übereinkommens zweifeln (Bodle et al., 2016; Ekardt & Wieding, 2016). Andere Teile der Literatur argumentieren, dass sich die Anforderungen an Klimaschutzbeiträge indirekt aus den Bestimmungen des Pariser Übereinkommens ableiten lassen, wodurch sich ein flexibler Maßstab ergäbe, um die unterschiedlichen Situationen der Vertragsparteien zu berücksichtigen (B. Mayer, 2018a; Voigt, 2016b; Voigt & Ferreira, 2016). Doch auch diese Literatur erkennt an, dass der Maßstab insgesamt weiterer Konkretisierung bedarf (Doelle, 2016). Auf der Vertragsstaatenkonferenz im Jahr 2021 (COP 26) konnten sich die Vertragsstaaten zuletzt unter anderem auf einen gemeinsamen Zeitrahmen für die Klimaschutzbeiträge einigen (Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement, 2022). Damit wurde auch das gemeinsame Regelwerk, das sogenannte Paris Rulebook, vervollständigt, das gemeinsame Anforderungen an Klimaschutzbeiträge formuliert, was deren Vergleichbarkeit und Ambition sicherstellen soll (Rajamani & Bodansky, 2019).
Auch auf der europäischen Ebene stellt mehr Rechtsverbindlichkeit für die Ziele der Klimapolitik einen Mehrwert dar (Franzius, 2021). Aktuell werden die Ziele der Klima- und Energiepolitik mit ihrer „Zieltrias“ (Stäsche, 2016) – Senkung der Treibhausgasemissionen, Ausbau der erneuerbaren Energien und Steigerung der Energieeffizienz – lediglich in politischen Dokumenten festgeschrieben (Fitz & Ennöckl, 2019). Das EU-Klimagesetz schreibt nun das Treibhausgasneutralitätsziel bis 2050 und das Treibhausgasreduktionsziel bis 2030 rechtsverbindlich vor (Markus & Köck, 2020). Diese Zielsetzungen binden die EU-Institutionen und können künftig dazu dienen, die Verantwortung der EU-Institutionen, politisch und rechtlich, stärker einzufordern (Weishaar, 2020). Gleichzeitig wird im EU-Klimaschutzgesetz die Europäische Kommission dazu ermächtigt, übergreifende Zielpfade für die Treibhausgasreduktionen verbindlich festzulegen. Auf diese Weise können die Anstrengungen politikbereichsübergreifend gesteuert werden (Reese, 2020; Schlacke, 2020b). Laufende Berichtspflichten der Mitgliedstaaten mit Blick auf die Zielpfade sowie Überprüfungsrechte der Kommission können dazu beitragen, die Anstrengungen der Mitgliedstaaten stärker auf die übergeordneten Zielsetzungen auszurichten (Kulovesi & Oberthür, 2020).
Auf der nationalen Ebene werden die Themen Zielverstärkung, Konkretisierung und Verbindlichkeit als wesentlich für eine Überarbeitung des Klimaschutzgesetzes angesehen (siehe dazu unten, Abschn. 11.3.3). Diese Überarbeitung ist schon alleine deshalb angezeigt, weil die maximalen Treibhausgasemissionsmengen, die das KSG festlegt, nur bis 2020 reichen (Fitz & Ennöckl, 2019). Ein Vorschlag für diese Überarbeitung wurde bis dato noch nicht in den parlamentarischen Prozess eingebracht.
11.3.2 Reform von Zuteilungs- und Flexibilisierungsmechanismen
Der europäische Emissionshandel versteht das Gut Klimasystem als eine nutzbare Ressource und übersetzt diese Ressource in Emissionsberechtigungen, die einen ökonomischen Wert haben. Diese Logik des Emissionshandels stand von Beginn an grundlegend in der Kritik (Winter, 2009): Einerseits fehle es an lückenlosen Kenntnissen, um die maximal zur Verfügung stehenden Emissionsberechtigungen mit Sicherheit richtig festlegen zu können, insbesondere im Zeitverlauf. Andererseits schaffe die Verknüpfung einer Ressource mit einem ökonomischen Wert den Anreiz, diese Ressource auch vollständig in Anspruch zu nehmen. In der Literatur wird daher wiederholt die Frage aufgeworfen, ob das marktbasierte Instrument Emissionshandel tatsächlich geeignet ist, Treibhausgasemissionen effektiv zu reduzieren (Peeters & Weishaar, 2009; Yeoh, 2008) und die notwendige Transformation der Wirtschaft anzustoßen (Street, 2007). Im Sinne dieser Kritik an den Grundannahmen des Emissionshandels fordern Teile der Literatur eine Alternative (Moreno et al., 2016), die auch der zunehmenden Finanzialisierung der Natur entgegenwirken kann (Fatheuer et al., 2015). Dennoch halten die EU-Institutionen am Emissionshandel fest und sehen ihn auch als wesentlichen Bestandteil der künftigen EU-Klimapolitik (Europäische Kommission, 2021a; Generalsekretariat des Rates, 2021). Dies zeigt sich unter anderem auch daran, dass die Kommission im Juli 2021 die Ausweitung des Emissionshandels auf weitere Sektoren, Gebäude und Verkehr, vorgeschlagen hat (COM(2021) 551 final, 2021). Aus Sicht der Kommission soll die Ambition im Emissionshandel erhöht und so seine Klimawirksamkeit gesteigert werden (COM(2021) 551 final, 2021). Um das Paris-Ziel der EU erreichen zu können, müsse der Emissionshandel darauf ausgerichtet werden, die ihm unterliegenden Treibhausgasemissionen bis 2030 um 61 Prozent gegenüber dem Stand von 2005 zu reduzieren. Aktuell sei der EU-Emissionshandel nur auf eine Treibhausgasreduktion von minus 43 Prozent ausgerichtet (COM(2021) 551 final, 2021). Vielfach wird in der Literatur aber darauf hingewiesen, dass der Emissionshandel auch von bestehenden Schwächen befreit werden müsse (Borghesi & Montini, 2016), was wichtige Potenziale für seine Klimawirksamkeit erschließen würde (Schwarzer & Niederhuber, 2018; Ziehm, 2018; Franzius, 2015).
In der Anfangsphase des Emissionshandels konnten die Mitgliedstaaten die von ihnen benötigte Anzahl an Zertifikaten selbst festlegen und so gemeinsam die Gesamtmenge der im Emissionshandelssystem verfügbaren Zertifikate bestimmen. Daraus resultiere eine Überallokation (Winter, 2009), die auch heute noch gegeben ist. Als Folge der Überallokation blieb unter anderem der Zertifikatspreis vergleichsweise niedrig (Andor et al., 2015). Vielfach wird darauf hingewiesen, dass der Zertifikatspreis gar zu niedrig gewesen sei, um einen Anreiz für Marktteilnehmer_innen darzustellen, in technische Lösungen für die Emissionsreduktion anstatt in den Zertifikatserwerb zu investieren (Böhler, 2013; Betz & Sato, 2006). Die Einführung von diversen Instrumenten, mit denen die Menge an zur Verfügung stehenden Zertifikaten wiederkehrend oder anlassbezogen reduziert wird, zentral die Marktstabilitätsreserve ab 2019, hat nach der Literatur einen ersten Beitrag zur Auflösung dieser Problemlage geleistet (Brosset & Maljean-Dubois, 2020; Ennöckl, 2020). Zwar werden diese Instrumente für den Zeitraum ab 2021 fortgeführt und teilweise auch verstärkt (Vollmer, 2018). Die Gratiszuteilung von Emissionszertifikaten an Anlagenbetreiber_innen und Fluggesellschaften soll aber beibehalten werden und bleibt einer der zentralen Kritikpunkte an der Systematik des Emissionshandels (Kreuter-Kirchhof, 2017; Madner, 2015a).
Für die Politikbereiche außerhalb des Emissionshandels (Non-ETS) müssen bestehende Flexibilisierungsmechanismen überdacht werden: Während maximale Emissionshöchstgrenzen im Non-ETS-Sektor von den MS gewisse Anstrengungen erfordern würden, bestehen gleichzeitig Möglichkeiten, Einsparungen aus dem LULUCF-Bereich oder nicht verbrauchte Emissionszertifikate auf diese Emissionshöchstgrenzen anzurechnen (Romppanen, 2020). Damit schwächen diese Flexibilisierungsmöglichkeiten die Wirksamkeit der Lastenteilung ab. Ähnliche Argumente werden auch für die Flexibilisierungsmöglichkeiten im LULUCF-Bereich präsentiert, in dem ebenfalls eine Anrechnung von Emissionszuweisungen aus der Lastenteilung möglich ist (Romppanen, 2020). Die Kommission hat zudem im Juli 2021 die Einführung eines Emissionshandelssystems für ausgewählte Sektoren vorschlagen, die aktuell der Lastenteilung unterliegen: Gebäude und Verkehr (COM(2021) 551 final, 2021). Dieses System soll dem Muster des bestehenden Emissionshandels folgen und mit ihm eng verbunden sein. Der derzeit erst im Entwurf vorliegende Bericht des Europäischen Parlaments weist aber beispielsweise darauf hin, dass alleine ein Emissionshandel für den Verkehrssektor nicht reichen wird, um die dort generierten Treibhausgasemissionen zu reduzieren (Committee on the Environment, Public Health and Food Safety, 2022).
11.3.3 Kompetenzrechtliche Neuordnung und Klimaschutzgesetzgebung
Die Ausübung von Bundesfachplanungskompetenzen für eine verbindliche und abgestimmte Verkehrs- und Netzinfrastrukturplanung wird in der Literatur seit langem als notwendig thematisiert (Kanonier, 2019; Madner & Grob, 2019a; Rill & Schindegger, 1991).
Als notwendige Strukturbedingung für eine ambitionierte Klimaschutzpolitik wird nicht zuletzt eine kompetenzrechtliche Neuordnung der Querschnittsmaterien Klimaschutz bzw. Raumplanung, etwa durch die Einführung einer Bedarfskompetenz des Bundes für diese Agenden, angesehen. Bei Vorliegen einer Bedarfskompetenz ist der Bundesgesetzgeber dazu ermächtigt, bundesrechtlich einheitliche Regelungen zu erlassen, sobald er einen entsprechenden Bedarf annimmt oder ein solcher objektiv gegeben ist – ansonsten bleibt es bei der bestehenden Zuständigkeitsverteilung (Berka, 2018). Art. 11 Abs 5 B-VG beinhaltet eine solche Bedarfskompetenz für die Festlegung von Emissionsgrenzwerten für Luftschadstoffe, worunter auch Treibhausgasemissionen fallen würden (Funk, 1989). Durch ihren Zuschnitt auf die einheitliche Festlegung solcher Grenzwerte für Emittenten ist diese Bedarfskompetenz aber vergleichsweise eng und würde mit dem Kriterium der Einheitlichkeit die Praxis vor große Herausforderungen stellen (Horvath, 2014). Entsprechend legen Studien die Einführung einer eigenen Bedarfskompetenz Klimaschutz nahe (Schulev-Steindl et al., 2020; Österreich, 2008; Redaktion, 2008): Eine solche Bedarfskompetenz könnte es ermöglichen, dass der Bund zeitraumbezogene Höchstmengen von Treibhausgasemissionen oder Mindestanteile erneuerbarer Energieträger an der gesamten Energieerzeugung sowie Maßnahmen zur Bekämpfung des Klimawandels durch einfaches Bundesgesetz festlegt. Eine solche Bedarfskompetenz war im Entwurf zum ersten Klimaschutzgesetz aus dem Jahr 2008 vorgesehen, der im Parlament nur begutachtet, nicht aber angenommen wurde (Schulev-Steindl et al., 2020; Schwarzer, 2012). Zusammen mit einem geeigneten Sanktionsmechanismus würde eine Bedarfskompetenz des Bundes auf Ebene der Länder zu einer stärkeren Berücksichtigung von Klimaschutzbelangen etwa auf Ebene des Baurechts und des Raumordnungsrechts führen. Dieser Anreiz ergäbe sich insbesondere dann, wenn die Sanktionen für die Nichterfüllung der Klimaziele höher sind als die Kosten für entsprechende Klimaschutzmaßnahmen (Horvath, 2009).
Ein ambitioniertes, wissenschaftsbasiertes und sanktionsbewährtes Klimaschutzgesetz gilt als wesentliche Strukturbedingung für die Klimaschutzpolitik. Das deutsche Bundes-Klimaschutzgesetz 2019 (dt. KSG) kann als internationales Beispiel für die Ausgestaltung eines solchen Klimaschutzgesetzes herangezogen werden: Das dt. KSG legt jährliche Emissionsreduktionsziele für einzelne Sektoren fest, um die nationalen Klimaschutzziele zu erreichen (Albrecht, 2020; Schlacke, 2020a; Saurer, 2020; Groß, 2011). Dabei werden für Deutschland gegenüber den europarechtlichen Vorgaben ambitioniertere Ziele festgelegt, wie die Reduktion der Treibhausgasemissionen bis 2030 um zumindest minus 55 Prozent gegenüber 1990. Diese Ziele dürfen in der Zukunft lediglich erhöht, nicht aber abgesenkt werden. Damit wird ein Ambitionsniveau erkennbar (Wickel, 2021), das beispielsweise das österreichische KSG nicht aufweist (Schulev-Steindl et al., 2020). Allerdings hat das deutsche Bundesverfassungsgericht erst kürzlich festgestellt (dazu auch beim Punkt Klimaklagen, Abschn. 11.2.5.3.1), dass auch die aktuell vorgesehenen deutschen Ziele mit Blick auf die ab 2031 erforderlichen Reduktionsmaßnahmen zu wenig konkret sind (1 BvR 2656/18, 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 288/20, 2021). Infolge dieses Beschlusses wurde eine Novelle vom dt. KSG angenommen, die unter anderem das Treibhausgasreduktionsziel für 2040 auf minus 88 Prozent gegenüber dem Stand von 1990 festlegt und die Sektorenreduktionsziele anhebt (Erstes Gesetz zur Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes, 2021; dazu Frenz, 2021). Die deutsche Literatur betrachtet diese Herangehensweise allerdings differenziert (Winter, 2021). Im österreichischen Schrifttum wird hingegen auch diesbezüglich im dt. KSG Vorbildwirkung für das österreichische KSG gesehen (Fitz & Rathmayer, 2021).
Das dt. KSG verfügt auch über einen effektiven Überprüfungsmechanismus: Die Überprüfung der Einhaltung der Ziele erfolgt durch Berichte des Umweltbundesamtes und deren anschließende Beurteilung durch einen Expert_innenrat für Klimafragen. Wurden die jährlichen Reduktionsziele in einem Sektor nicht erreicht, erlässt der zuständige Bundesminister binnen drei Monaten ein Sofortprogramm für den jeweiligen Sektor, um die Einhaltung der Emissionsziele in den kommenden Jahren sicherzustellen (§ 8 dt. KSG, Bundes-Klimaschutzgesetz, BGBl. I S. 2513 i.d.F. BGBl. I S. 3905, 2021). Dieser Sofortmechanismus sieht neben der Einbindung unterschiedlicher Akteur_innen (Expert_innen sowie politische Verantwortliche) auch Fristen vor, die so ausgestaltet sind, dass sie ein rasches und effizientes Handeln bei Zielverfehlung sicherstellen können (Saurer, 2020). Weder die nationalen Klimaschutzziele noch die sektoralen Emissionsreduktionsziele begründen subjektive Rechte oder klagbare Rechtspositionen. In der Literatur wurde jedoch ein Klagerecht von Umweltschutzverbänden bei Nichteinhaltung bejaht, wodurch eine zivilgesellschaftliche Kontrollmöglichkeit bestünde (Winter, 2021; Klinger, 2020).
11.3.4 Grundrecht auf Klimaschutz, Rechte der Natur
Die Einführung eines Grundrechts auf Klimaschutz oder, umfassender, eines Grundrechts auf eine gesunde Umwelt (Schöpfer, 2019) wird seit langem in der Literatur diskutiert (K. Weber, 2009; M. Meyer, 1993; Kloepfer, 1978; Steiger, 1975). International wurden ähnliche Grundrechte vielfach dazu verwendet, Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen gerichtlich vom Staat einzufordern (Schulev-Steindl, 2021; Oexle & Lammers, 2020), wobei diesem Anliegen nicht immer nachgekommen wurde (Peel & Osofsky, 2018). In Österreich wurde ein Grundrecht auf Klimaschutz kürzlich im Rahmen des Klimavolksbegehrens gefordert, um insbesondere den Schutz dieses Rechts gegenüber Behörden und Gerichten einfordern zu können (zu Klimaklagen allgemein siehe oben, Abschn. 11.2.5.3.1; zu Menschenrechten und Wirtschaftsunternehmen siehe unten, Abschn. 11.3.5). Im Vergleich zu bestehenden Grundrechten mit Klimaschutzbezug (siehe dazu oben, Abschn. 11.2.5.3.1) könnte ein solches durchsetzbares Grundrecht auf Klimaschutz einen wirksameren Grundrechtsschutz bedeuten (Ennöckl, 2021). Tatsächlich hat der Nationalrat in einer Entschließung ein Grundrecht auf Klimaschutz in Aussicht gestellt (Nationalrat, 2021b). In der Literatur wird die Einführung eines solchen Grundrechts auf Klimaschutz aber auch kritisch gesehen (differenziert Calliess, 2021b), weil ein solches neues Grundrecht beispielsweise zur Schwächung bisher vorhandener Grundrechte führen könnte (Schneider, 2021).
In der Grundrechtsdiskussion wird auch die Frage nach Rechten der Natur selbst aufgeworfen (Epstein & Schoukens, 2021; Stone, 2010). Einige Länder (z. B. Ecuador, Bolivien, Neuseeland) haben solche Rechte der Natur bereits verankert (Schimmöller, 2020; Calzadilla & Kotzé, 2018). Sie sprechen dabei entweder der Natur als solches das Recht zu, in ihrem Bestehen und ihren Funktionen respektiert zu werden, oder konkretisieren bestimmte Rechte der Natur, wie das Recht auf Wasser oder ein schadstofffreies Leben (Darpö, 2021; Krömer et al., 2021). Die Natur selbst ist in diesem Fall Grundrechtsträgerin, sie wird aber bei der Wahrnehmung dieser Rechte vertreten. Die Frage, wer konkret zur Bewahrung oder zum Schutz dieser Rechte agieren soll, wird unterschiedlich beantwortet und beurteilt (Darpö, 2021; Fischer-Lescano, 2020). Vor allem im älteren rechtswissenschaftlichen Schrifttum gibt es Stimmen, die Rechte der Natur kategorisch ablehnen und darin eine Ablenkung von stringenter Umweltpolitik sehen (Elder, 1984). Auch in der jüngeren Literatur wird die Einräumung von Eigenrechten der Natur insbesondere mit Blick auf die effektive Umsetzung teilweise kritisch beurteilt (Darpö, 2021), demgegenüber werden Rechte der Natur jedoch als wichtig erachtet, um den intrinsischen Wert der Natur angemessen zu erfassen und als notwendiger Paradigmenwechsel und Voraussetzung für die Bewältigung der ökologischen Krise angesehen (Kersten, 2017). Aktuell ist die Einführung eines Grundrechts der Natur beispielsweise im Freistaat Bayern Gegenstand eines Volksbegehrens (Im Namen der Natur, 2021).
Im Kontext solcher Grundrechtsdiskussionen wird in der Literatur auch die Frage aufgeworfen, inwiefern künftige Generationen von einem Grundrecht auf Klima- bzw. Umweltschutz geschützt werden sollen und können (Lachmayer, 2016). Neben der Berechtigung zur Geltendmachung des Grundrechts, beispielsweise durch Kinder und Jugendliche, bestimmt diese Frage auch die ableitbare Schutzpflicht mit (Bogojević, 2020). Das deutsche Bundesverfassungsgericht hat kürzlich (1 BvR 2656/18, 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 288/20, 2021) aus der im deutschen Grundgesetz (Art. 20a) verankerten Staatszielbestimmung Umweltschutz einen verfassungsrechtlich verbindlichen und gerichtlich überprüfbaren Auftrag zum Klimaschutz abgeleitet (Aust, 2021) und sieht im Ergebnis die Gesetzgebung verpflichtet, Klimaschutzmaßnahmen unter Berücksichtigung der Freiheitschancen der jüngeren Generation zu gestalten (Goldmann, 2021; Saiger, 2021). Die dogmatische Herleitung dieser Verpflichtung wird in der Literatur vereinzelt auch kritisch beleuchtet (Meßerschmidt, 2021; Stohlmann, 2021; Ruttloff & Freihoff, 2021; Calliess, 2021a).
11.3.5 Menschenrechte und Wirtschaftsunternehmen
Die Rolle von (multinationalen) Unternehmen und deren Beitrag zur Erreichung von Nachhaltigkeits- und Umwelt- bzw. Klimaschutzzielen wird zunehmend auch aus rechtswissenschaftlicher Sicht diskutiert. Im Fokus der Diskussion steht die unmittelbare Bindung von Unternehmen an die Einhaltung menschenrechtlicher Standards und die Reichweite solcher Pflichten (Heinz & Sydow, 2021; Augenstein, 2018; Klinger et al., 2016; Augenstein et al., 2010).
Der Stand der Umsetzung bloß freiwilliger menschenrechtlicher Sorgfaltspflichten (dazu oben, Abschn. 11.2.2.3) wird in verschiedenen Benchmarkstudien als unzureichend ausgewiesen (World Banchmarking Alliance, 2022; European Commission, Directorate-General for Justice and Consumers et al., 2020; International Peace Information Service (IPIS), 2014).
Die Forderung, verbindliche menschenrechtliche Sorgfaltspflichten einzuführen (dazu Peter, 2021), die von einer breiten Allianz zivilgesellschaftlicher Organisationen vorgetragen wurde, hat in Europa unter anderem in Frankreich bzw. in Deutschland zur Einführung von Lieferkettengesetzen geführt (z. B. Initiative Lieferkettengesetz, 2021; Eckel & Rünz, 2021; Verheyen, 2021). Im Februar 2022 hat auch die Europäische Kommission einen ersten Vorschlag für ein EU-Lieferkettengesetz vorgelegt (COM(2022) 71 final, 2022; siehe dazu näher im nachfolgenden Kapitel Globalisierung, Kap. 15).
11.3.6 Ökozid
Seit längerem wird in der rechtspolitischen Diskussion unter dem Schlagwort „Ökozid“ diskutiert, ob umwelt- bzw. klimaschädliches Verhalten, je nach Schweregrad, als (internationales) Verbrechen verstanden und sanktioniert werden kann (Greene, 2019; Gray, 1996). Ein Entwurf zur Einführung eines Straftatbestands Ökozid auf internationaler Ebene wurde bereits 2010 vorgelegt (Gauger et al., 2013; Higgins et al., 2013). Dieser Entwurf erfasst als „Ökozid“ Handlungen oder Unterlassungen, die unter anderem Klimaschäden oder den Verlust von ganzen Ökosystemen bewirken. 2021 haben Völkerrechtsexpert_innen einen neuen Entwurf vorgelegt, in dem Ökozid allgemeiner definiert wird. Als Ökozid werden dort rechtswidrige und mutwillige Handlungen oder Unterlassungen bezeichnet, die im Wissen um mögliche schwerwiegende großflächige oder langanhaltende Umweltschäden vorgenommen wurden. Schäden, die ganze Tier- oder Pflanzenarten oder Ökosysteme betreffen, oder auch eine große Anzahl an Menschen, gelten per Definition als „großflächig“ (Stop Ecocide Foundation & Independent Expert Panel for the Legal Definition of Ecocide, 2021). Selbst dann muss die sie bewirkende Handlung oder Unterlassung aber rechtswidrig oder mutwillig sein, sodass nicht, bspw., jeglicher Arten- oder Biodiversitätsverlust vom (künftigen) Straftatbestand Ökozid erfasst wäre. Das Europäische Parlament hat die EU und die MS wiederholt dazu aufgefordert, die Anerkennung von Ökozid als internationales Verbrechen im Rom-Statut zu unterstützen (P9_TA(2021)0014, 2021; Europäisches Parlament, 2022). Auf nationaler Ebene wurde beispielsweise kürzlich der Straftatbestand Ökozid in das französische Umweltgesetz aufgenommen (LOI n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, 2021)
Die Kommission hat 2021 die Überarbeitung der Umweltstrafrechts-RL vorgeschlagen, im Rahmen derer nun bestimmte Handlungen einen Straftatbestand darstellen sollen. Zu diesen Handlungen zählt unter anderem die Einleitung von Stoffen in Luft, Boden und Wasser, wenn sie erhebliche Schäden an Tieren und Pflanzen bewirkt, oder ein schädigendes Verhalten, das zu erheblichen Schäden in einem Natura-2000-Schutzgebiet führt (COM(2021) 851 final, 2021).
11.3.7 Internationaler und europäischer Handel
11.3.7.1 WTO-Recht und Klimaschutz
Aus der Perspektive der Welthandelsordnung werden sozial- und umwelt- oder klimapolitische Regelungen zunächst als potenzielle Handelshemmnisse eingeordnet (Krajewski, 2021b; Müller & Wimmer, 2018; Vranes, 2009; Senti, 2006). Das führt zu komplexen Auseinandersetzungen um die WTO-Konformität von umwelt- oder klimapolitischen Maßnahmen und verzögert mitunter geplante Rechtsetzungsvorhaben bzw. mündet in Streitschlichtungsverfahren (Berrisch, 2020). Beispielhaft kann auf die Diskussionen um die WTO-Konformität eines CO2-Grenzsteuerausgleichs (Border-Tax-Adjustment, Mehling et al., 2019), auf den Streit zwischen EU und USA um Importbeschränkungen für sogenanntes Hormonfleisch oder die Auseinandersetzung zwischen der EU und Indonesien bzw. Malysia um Palmöl als Bestandteil von Biodiesel (Mayr et al., 2021; Janik, 2021) verwiesen werden. Auch Umweltkennzeichnungsvorschriften, die das Verbraucher_innenverhalten lenken sollen, werfen schwierige Auslegungsfragen auf (Du, 2021; Vranes, 2011).
Das Welthandelsrecht kennt zwar seit langem Rechtfertigungsmöglichkeiten für handelsbeschränkende Maßnahmen zum Schutz der Umwelt (Weinstein & Charnovitz, 2001). Diese Rechtfertigungsmöglichkeiten stellen aber sehr hohe Anforderungen an die Gestaltung handelsrelevanter Maßnahmen (Mayr et al., 2021), die nicht immer erfüllt werden können bzw. die auch die ökologische Wirkung von Umweltschutzmaßnahmen verzerren können (Mavroidis & Neven, 2019). Vor allem aber entzündet sich Kritik daran, dass der Rechtfertigungsbedarf für umweltpolitische Maßnahmen das Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen den Zielen und Prinzipien der Welthandelsordnung einerseits und Sozial-, Umwelt- und Nachhaltigkeitsanliegen andererseits nicht adäquat auflösen kann (Krajewski, 2021b mwN; Müller & Wimmer, 2018 mwN).
11.3.7.2 Europäische Handelspolitik, Investitionsschutz
Die Diskussionen um die umfassenden europäischen Handelsabkommen einer neueren Generation (siehe dazu oben, Abschn. 11.2.2.1) spiegeln sich auch in der (rechtswissenschaftlichen) Literatur mit entgegengesetzten Positionen wider. So gibt es Stimmen, die in diesem Kontext vor allem Wohlfahrtsgewinne durch die Handelsabkommen betonen (siehe z. B. Tietje & Crow, 2017). Demgegenüber steht eine breite Literatur, die deutlich kritisch die drohende Absenkung von Verbraucher_innenschutz-, Umwelt- und Sozialstandards durch Investor_innenklagen im Rahmen von Investor-Staat-Streitbeilegungsverfahren (ISDS) thematisiert („regulatory chill“) sowie allgemeine Gefahren für Demokratie und Rechtsstaat thematisiert (Schacherer, 2021; Van Harten, 2020; Eberhardt et al., 2016; Mayr, 2016; Sinclair, 2014). Die Umgestaltung der Handelspolitik wird dem entsprechend in breiten Teilen der Literatur und von zahlreichen zivilgesellschaftlichen Akteur_innen als eine wesentliche Strukturbedingung für die Überwindung der Klimakrise und für die Erfüllung von Nachhaltigkeitszielen thematisiert (dazu unten, Abschn. 11.5.2.1).
11.3.7.3 Europäische Wirtschaftsverfassung
Auf der Ebene der europäischen Wirtschaftsverfassung wird in der rechtspolitischen Diskussion, teils ohne explizite Bezugnahme auf die Strukturbedingungen für eine Transformation zur Nachhaltigkeit, die Stärkung der sozialen und ökologischen Ziele der Union gegenüber dem gegenwärtigen Primat der Wettbewerbsverfassung thematisiert (Müller, 2014; Damjanovic, 2013). Ein Teil der (wirtschaftsrechtlichen) Literatur (Classen & Nettesheim, 2021) sieht demgegenüber die Ausrichtung der Union an anderen Regulierungszielen als der „Öffnung und Ordnung der Märkte“ als Gefährdung der mit dem Binnenmarkt erzielten Wohlfahrtsgewinne.
Seit längerem gibt es in der rechtswissenschaftlichen bzw. rechtspolitischen Diskussion dazu die Forderung nach mehr Handlungsspielräumen für die nationale (und insbesondere auch die kommunale) Daseinsvorsorge (Prausmüller & Wagner, 2014; Damjanovic, 2013; A. Kahl, 2012; Krajewski, 2011). Die mit dem Pariser Übereinkommen und dem European Green Deal anvisierten Ziele lassen Diskussionen über mehr Handlungsspielräume der Mitgliedstaaten unter anderem in der Technologie-, Industrie- und Beihilfenpolitik erwarten und notwendig erscheinen (W. Raza, 2020).
11.3.8 Ökosoziale Steuerreform
In der Literatur wird eine ökosoziale Steuerreform als „unverzichtbar und überfällig“ diskutiert, wenn es um die Erreichung der Klimaziele bzw. die Erfüllung des Pariser Übereinkommens geht (Kopetz, 2020). In der ökonomischen Literatur werden unterschiedliche Fragen der Ausgestaltung und der notwendigen sozialen Begleitmaßnahmen (Eisner et al., 2021; Kirchner et al., 2018; J. Mayer et al., 2021) diskutiert (siehe dazu Abschn. 4.4 Wirtschaft und Finanzmärkte, Investitionen und Geldsysteme). Unter rechtlichen Gesichtspunkten diskutierte die Literatur im Zusammenhang mit der Einführung einer CO2-Steuer als Teil einer ökosozialen Steuerreform auf nationaler Ebene unter anderem Fragen der Kompetenzverteilung (Unger, 2020) oder der Vereinbarkeit mit dem EU-Emissionshandel (Damberger & Thummet, 2022; Damberger, 2020).
Auf europäischer Ebene wird seit geraumer Zeit über die Bepreisung von CO2- und anderen Treibhausgasemissionen mittels einer Steuer diskutiert. 2021 hat die Europäische Kommission nun einen Vorschlag für die Einführung eines CO2-Grenzausgleichsmechanismus vorgelegt (COM(2021) 564 final, 2021; dazu Damberger & Thummet, 2022). Dazu werden WTO-rechtliche Fragen in Bezug auf seine Machbarkeit diskutiert (Evans et al., 2021; Mehling et al., 2019; Vranes, 2016).
Auf nationaler Ebene wurde 2022 ein CO2-Preis für fossile Mineralöle, Kraft- und Heizstoffe, Erdgase und Kohle eingeführt, der die Umsetzung des von der EU geplanten Emissionshandels für die Sektoren Gebäude und Verkehr vorbereiten soll. Das sogenannte Nationale Emissionszertifikatehandelsgesetz (NEHG) setzt den Zertifikatspreis für 2022 mit 30 Euro fest (NEHG 2022, 2022). In der rechtspolitischen Debatte wird die als zu gering angesetzte Höhe des CO2-Preises (Wiener Zeitung Online, 2021; Mosshammer, 2021; Tech & Nature, 2021) kritisch gesehen. Aufgrund der zwischenzeitlich gestiegenen Preise für die erfassten Energieträger plädieren Wirtschaftsvertreter nun für ein Aussetzen des CO2-Preises (derstandard.at, 2022). Die Konsequenzen des CO2-Preises für Privathaushalte soll ein sogenannter regionaler Klimabonus abfedern, der mit dem Klimabonusgesetz eingeführt wurde (KliBG, 2022). Dabei wurde die unterschiedliche Behandlung nach Regionen und die Behandlung von einkommensschwächeren Haushalten stark diskutiert (Österreichisches Parlament, 2021).
11.3.9 Berücksichtigung und Bewertung der Klimarelevanz im Anlagen- und Infrastrukturrecht
Im Zusammenhang mit Anlagen- und Infrastrukturprojekten wird die systematische Berücksichtigung ihrer Klimarelevanz im Genehmigungsverfahren diskutiert. Neben der Bewertung der Klimaauswirkungen eines Anlagen- und Infrastrukturprojektes verweist die Literatur auch darauf, dass die Bedarfsfrage, das heißt ob überhaupt Bedarf an einem solchen Projekt besteht, verstärkt in Genehmigungsverfahren aufgegriffen werden könnte (Winter, 2017). Konflikte über den Bau von Starkstromwegen, Abfall- und Verkehrsprojekten können – auch im Rahmen von Umweltverträglichkeitsprüfungen – oft nicht aufgelöst werden, weil Fragen des Bedarfs und der Standortwahl im Genehmigungsverfahren rechtlich kaum mehr thematisiert werden können. Für eine frühzeitige und effektive Einbeziehung von Klimaschutzbelangen werden daher eine Stärkung strategischer Planung und darauf bezogene strategische Umweltprüfungen (SUP) in den Bereichen Energie, Verkehr und Abfallwirtschaft als wesentlich angesehen (Alge et al., 2019; Madner, 2009). Eine solche strategische Planung würde auch den Rahmen für eine frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit bieten (siehe dazu unten, Abschn. 11.3.11 und 11.4.6).
Sachverstand aus verschiedenen Fachgebieten (insbesondere Technik, Medizin, Ökologie) ist nicht nur für die Politikgestaltung ein wichtiges Element (Head, 2016; Parkhurst, 2017; zu Fragen der Wissensproduktion in der Gestaltung der Klimapolitik siehe Kapitel Diskurse, Bildung), sondern auch für die Genehmigung von konkreten Infrastrukturprojekten (Ennöckl, 2013). Die fachliche Kompetenz und die Unabhängigkeit von Sachverständigen sind zentral für die Qualität der Informationen, die als Basis für behördliche Entscheidungen dienen. Das Recht stellt strenge Anforderungen an Sachverständige (Bergthaler, 2017) und schützt zugleich den Sachverständigenbeweis insoweit, als er nur unter sehr hohen Anforderungen widerlegt werden kann. Dies stellt für Vertreter_innen der Öffentlichkeit oft eine Herausforderung dar (Ennöckl, 2013). Als wesentliches Defizit des Status quo wird einhellig gewertet, dass Behörden oft nur unzureichend mit Sachverständigen ausgestattet sind. Dieser Mangel an personellen Ressourcen gilt als ein wesentliches Hemmnis für eine rasche und zugleich effektive Verfahrensführung (Onz, 2015; Schulev-Steindl, 2012).
11.3.10 Raumordnung, insbesondere Stärkung von Orts- und Stadtkernen
Speziell im Raumordnungsrecht, das einen wesentlichen Beitrag zur Erreichung der Klimaziele leisten kann (Häusler, 2021a, 2021b; Madner & Parapatics, 2016), aber auch mit der Umgestaltung des Steuer- und Beihilfenrechts wird in der Literatur gefordert, „starke Ortskerne“ und eine „Stadt der kurzen Wege“ im Sinne einer nachhaltigen Mobilität bzw. einer klimafreundlichen Lebensweise zu forcieren (Faßbender & Köck, 2021; Madner & Grob, 2019b), zählt doch der Verkehrssektor zu den Hauptverursachern der Treibhausgasemissionen. Besonderes Augenmerk wurde in der rechtspolitischen Diskussion (Madner & Grob, 2019a) für die Entwicklung von Orts- und Stadtkernen als potenzielle Arbeits-, Wohn-, und Lebensorte für verschiedene Zielgruppen gefordert, die den Wandel der Arbeitswelt (Digitalisierung, Industrie 4.0), die Pluralisierung der Lebensstile und die Gefahren wachsender Ungleichheit vorausschauend berücksichtigen. Die Auseinandersetzung mit passenden Rechtsformen für kooperatives Wohnen und Wirtschaften (Baugruppen, Co-Working-Spaces, Energiegenossenschaften) und die Befassung mit den Potenzialen und Auswirkungen der Plattformökonomie (Airbnb, Uber etc.) auf Umwelt, lokale Wirtschaft und Gesellschaft sowie ihrer möglichen Regulierung werden dabei als wichtige rechtspolitische Themen vorgestellt.
11.3.11 Ausbau partizipativer und reflexiver Instrumente
Im aktuellen Diskurs über zivilgesellschaftliche Bewegungen und Öffentlichkeitsbeteiligung gibt es vielfältige Erklärungsansätze zur Entwicklung und Funktion von Partizipation (Feindt & Newig, 2005). Sozial- und politikwissenschaftliche Literatur deutet darauf hin, dass alternative Formen der Öffentlichkeitsbeteiligung an der Behandlung von nachhaltigkeitsrelevanten Fragen besser geeignet sind, den Komplexitäten der diversen Sachfragen zum Klimaschutzschutz Rechnung zu tragen (Leggewie, 2014; Newig et al., 2011). „Echte“ Partizipation könne aber nur stattfinden, wenn sie einerseits ergebnisoffen ist und andererseits möglichst inklusiv erfolgt (Ekardt, 2018). Andernfalls müsse insbesondere die von Partizipation gewinnbare Legitimität für die zu treffende Entscheidung in Frage gestellt werden (Dalton, 2017; Schäfer & Schoen, 2013). Literatur weist auf die Gefahr hin (Madner, 2015b), „Partizipation mit Stakeholder-Management im Dienst der Akzeptanzbeschaffung gleichzusetzen bzw. mit einer starken Output-Orientierung und mit dem Fokus auf Effizienz von Verwaltungsentscheidungen nur auf eine elitäre Stakeholdereinbeziehung abzustellen“. Solche Partizipationsansätze wären damit zugleich auch „Teil des Problems, das mit der Diagnose einer ‚Postdemokratie‘ oder Postpolitik adressiert wird“ (Madner, 2015b). Das Potenzial des Nachhaltigkeitsparadigmas, für mehr Partizipation und Demokratie zu wirken, wird unterschiedlich und durchaus nicht uneingeschränkt optimistisch eingeschätzt (vorsichtig optimistisch Heinrichs, 2005; siehe auch Heinrichs et al., 2011; überaus skeptisch Blühdorn, 2014).
In der rechtswissenschaftlichen Literatur wurde unter anderem der Bürger_innen-Rat, als Ergänzung zu direktdemokratischen Instrumenten, als ein mögliches partizipatives Instrument im Zusammenhang mit legislativen, aber auch exekutiven Fragen diskutiert (Drexel, 2013). 2021 hat der Nationalrat im Rahmen einer Entschließung die Bundesregierung und das Klimaschutzministerium zur Einrichtung eines nationalen Klimabürger_innen-Rats aufgefordert, der konkrete Vorschläge für die notwendigen Klimaschutzmaßnahmen zur Erreichung der Klimaneutralität bis 2040 diskutieren und ausarbeiten soll (Nationalrat, 2021a). Der Klimarat hat im Jänner 2022 seine Arbeit zu ausgewählten Handlungsfeldern aufgenommen (Bundesministerium für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie, 2022). Die Ergebnisse sollen im Juni 2022 an die Bundesregierung übergeben werden. In Deutschland wurde 2021 bereits ein Klimarat mit 160 Teilnehmer_innen abgehalten, der in 84 Empfehlungen an die Bundesregierung mündete. Diese Empfehlungen wurden dabei jeweils mit ca. 90 Prozent Zustimmung von den Teilnehmer_innen angenommen (Unsere Empfehlungen für die deutsche Klimapolitik, 2021).
Losgelöst von konkreten partizipativen Instrumenten unterstreicht die rechtswissenschaftliche Literatur zudem, dass es eine breitere Anerkennung des Mehrwerts von Bürgerpartizipation für die Gestaltung von Recht, aber auch für Anwendung von Recht, z. B. der Planung und Genehmigung von Infrastrukturprojekten, braucht (Bachl, 2018).
Die Diskussion über adäquate Experimentierräume für die Suche nach Wegen aus der Klimakrise hat in der rechtspolitischen Diskussion – unter anderem im Rahmen der sogenannten Energiewende – Niederschlag gefunden. Dabei werden regulatorische Freiräume und Reallabore zur Erprobung neuer (dezentraler) Speicher- und Energietechnologien (Schock, 2021) oder zur differenzierten Umsetzung von „Bürger-Energiegemeinschaften“ bzw. „Erneuerbaren-Energie-Gemeinschaften“ diskutiert (Rajal & Orator-Saghy, 2021) und für die Erprobung empfohlen (Veseli et al., 2021; Kubeczko et al., 2020; Bauknecht et al., 2015). Wiewohl die Bedeutung von Frei-, Lern- und Experimentierräumen für eine Transformation generell gut dokumentiert ist (Sengers et al., 2019), wird sie außerhalb des Energie- und Verkehrssektors in der rechtspolitischen Nachhaltigkeitsdiskussion kaum beleuchtet. Einen speziellen Ansatz für die Verstärkung einer klimafreundlichen Lebensweise stellen die österreichischen Klima- und Energieregionen dar, eine durch ein Förderprogramm des Klima- und Energiefonds institutionalisierte Zusammenarbeit zwischen Gemeinden (zu Forschungsförderung und -stellen siehe Kapitel Innovation), die als Ansatz in Richtung Aufbau eines reflexiven und kooperativen Lernraums wirken können (Klima- und Energiefonds, 2022).
11.4 Akteur_innen und Institutionen
Dieser Abschnitt stellt einige Institutionen, Akteur_innen und Akteursbeziehungen in den Mittelpunkt, die aus rechtswissenschaftlicher und rechtspolitischer Perspektive als besonders treibend oder hemmend für die Gestaltung von Strukturen für ein klimafreundliches Leben gelten. Die Darstellung ist dabei auf eine Auswahl begrenzt. Im Übrigen kann insbesondere auf das nachfolgende Kapitel zu Governance (Kap. 12) verwiesen werden.
11.4.1 Staatengemeinschaft und Vertragsorgane
Der erweiterte Transparenzrahmen, der im Pariser Übereinkommen vorgesehen ist, hat Potenzial, die Vertragsparteien bei der Gestaltung und tatsächlichen Erfüllung ihrer Klimaschutzbeiträge zu unterstützen. Ein ständiger und unabhängiger Expert_innenen-Ausschuss analysiert dabei die Informationen der Vertragsparteien zur Umsetzung der nationalen Klimaschutzbeiträge und soll insbesondere Bereiche identifizieren, in denen Verbesserungspotenzial besteht (Böhringer, 2016). Diese Analyse wird der jeweiligen Vertragspartei zur Verfügung gestellt, wodurch die Vertragspartei in die Lage versetzt wird, aktuelle und künftige Anstrengungen zu verbessern (Mace, 2016; van Asselt, 2016). Gleichzeitig werden die Ergebnisse dieses Prozesses auch allgemein veröffentlicht. Darin verortet die Literatur insofern Potenzial, als dass sich Vertragsparteien zur Sicherung ihres guten Rufs und ihrer Stellung in der Vertragsgemeinschaft angehalten sehen können, ihre Anstrengungen zu verbessern (Kosa, 2020; Lawrence & Wong, 2017; Bodansky, 2016a; Voigt & Gao, 2020). Überdies kann die Öffentlichkeit diese Informationen aktiv auf der nationalen Ebene verwenden, um sie in dortige Politikgestaltungsprozesse einzubringen (Karlsson-Vinkhuyzen et al., 2018; Saurer, 2017).
Ähnliches Potenzial sieht die Literatur auch im sogenannten Compliance-Mechanismus des Pariser Übereinkommens. Der mit unabhängigen Expert_innen besetzte Ausschuss, der den Mechanismus verantwortet (Zihua et al., 2019), hat verschiedene Kompetenzen, um anlässlich eines von einer Vertragspartei oder des Ausschusses selbst eingeleiteten Verfahrens die Vertragsparteien bei der Umsetzung und Einhaltung des Pariser Übereinkommens zu unterstützen (Voigt, 2016a). Explizit ausklammert wurde die Kompetenz des Ausschusses, den Inhalt eines Klimaschutzbeitrags zu bewerten (Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement, 2018 Abs. 23; Voigt, 2016a). Jedoch hat der Ausschuss ein sehr offen formuliertes Mandat hinsichtlich Aspekte „systemischer Natur“, die sich bei der Umsetzung und Einhaltung des Übereinkommens ergeben (Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement, 2018 Abs. 23). Dieses Mandat könnte dem Ausschuss die Möglichkeit bieten, wenig konkretisierte Anforderungen im Pariser Übereinkommen, beispielsweise die erwartete Ambition, näher zu bestimmen und so den Vertragsparteien mehr Anleitung an die Hand zu geben (Zihua et al., 2019; Dagnet & Northrop, 2017).
11.4.2 EU-Institutionen
Auf der europäischen Ebene hat die Europäischen Kommission als Kollegialorgan das Initiativrecht zur Legislative und dadurch eine wichtige Rolle auch bei der Gestaltung der europäischen Klimapolitik. Gegenüber den Mitgliedstaaten hat die Europäische Kommission verschiedene Möglichkeiten, darauf einzuwirken, dass die Klimaschutzmaßnahmen der Mitgliedstaaten den europäischen Zielvorgaben entsprechen. Zentral ist hier die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, einen NEKP zu erstellen, der die nationalen Maßnahmen im Anwendungsbereich der zentralen klimarelevanten Unionsrechtsakte darlegt (Frenz, 2020). Bezogen auf diesen NEKP hat die Kommission ein Überprüfungsrecht und ist berechtigt, Schwächen und Nachbesserungsbedarf an die Mitgliedstaaten zu kommunizieren (Monti & Romera, 2020), die vom Mitgliedstaat aufzugreifen sind (Brosset & Maljean-Dubois, 2020). Zusätzlich zu solchen dialogorientierten Ansätzen steht der Kommission letzten Endes immer auch die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens offen, wenn Pflichten des Sekundärrechts, wie die Erreichung eines Reduktionsziels, nicht eingehalten werden (Kulovesi & Oberthür, 2020). Maßstab hierfür bleibt allerdings die Vorgabe des Sekundärrechts (Smith, 2020). Ein „Übererfüllen“ des sekundärrechtlichen Standards kann auf diese Weise nicht erzwungen werden (Andersen, 2012).
In der Rolle als Hüterin des Binnenmarkts und als Initiatorin weitreichender Liberalisierungen wird das Kollegialorgan Kommission (jedenfalls aber ihre unmittelbar für den Binnenmarkt zuständigen Mitglieder) oft auch als Promotorin von dem Klimaschutz gegenläufigen Interessen wahrgenommen (Bürgin, 2021). Zuletzt wurde dies von Stakeholdern am Beispiel der EU-Taxonomie (Klimscha & Lehner, 2021) aufgezeigt, für die die Kommission im Februar 2022 Durchführungsbestimmungen vorgelegt hat, die unter anderem Aktivitäten im Bereich Erdgas und Kernenergie als nachhaltig einstuft (Ernhede, 2022). Dabei weist die Kommission selbst auf konfligierende Positionen zum Thema hin (C(2022) 631/3, 2022).
Das Zustandekommen von europäischen Rechtsakten braucht im Allgemeinen neben der Zustimmung des Rates auch die Zustimmung des Europäischen Parlaments, womit dem Parlament eine wesentliche Rolle in der Umwelt- und Klimapolitik zukommt (Burns, 2021). In der Vergangenheit hat das Europäische Parlament in klimarelevanten Rechtsetzungsprozessen wiederkehrend strengere bzw. ambitioniertere Klimaschutzvorschriften eingefordert, als von der Kommission vorgeschlagen waren; so zuletzt auch im Kontext des Europäischen Klimaschutzgesetzes (Europäisches Parlament, 2020). Auch in der Handelspolitik hat das Europäische Parlament seit dem Vertrag von Lissabon mehr Mitentscheidungsbefugnisse, was unter anderem in der Entwicklung der europäischen Handelspolitik sichtbar wurde (Van den Putte et al., 2015).
11.4.3 Ministerien, Ressortprinzip
Klimaschutz und Strukturen für ein klimafreundliches Leben verweisen grundsätzlich auf nahezu alle staatlichen Aufgabenfelder. Die „siloförmige“ Ausgestaltung der nach dem Ressortprinzip gegliederten Verwaltung wird jedoch als hemmend für die Bearbeitung von Querschnittsthemen wie Nachhaltigkeit oder Klimaschutz angesehen (Hahn, 2017). Der Versuch, dieser Fragmentierung durch einen sogenannten Mainstreaming-Ansatz zu entgehen, hat im Kontext der Umsetzung der UN-Nachhaltigkeitsziele (Sustainable Development Goals – SDGs) Kritik vom Rechnungshof erfahren. Nach dem Mainstreaming-Ansatz sollten die Ministerien in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich die SDGs berücksichtigen und umsetzen (Bundeskanzleramt, 2020). Der Rechnungshof bemängelte aber die fehlende politische Prioritätensetzung im Ansatz sowie fehlende zentrale Steuerung und Inkohärenzen (Rechnungshof, 2018).
Der bzw. dem jeweils mit Aufgaben des Umweltschutzes betrauten Ministerin bzw. Minister kommt eine zentrale Rolle bei der Gestaltung der Klimapolitik zu. Die Zahl der Bundesministerien und ihre Wirkungsbereiche werden durch das Bundesministeriengesetz festgelegt. Der Zuschnitt des Ressorts bestimmt wesentlich mit, ob und inwieweit Interessensgegensätze unter der Leitung einer Bundesministerin bzw. eines Bundesministers gebündelt werden. Mit dem Bundesministerium für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie (kurz Klimaschutzministerium) wurde 2019 ein Ressort gebildet, das auch für Energie- und Verkehrsinfrastrukturpolitik zuständig ist und explizit die Bezeichnung Klimaschutz führt; eine Neugestaltung der Klimaschutzkompetenzen im Bundesstaat war damit allerdings nicht verbunden (zu Defiziten der Kompetenzverteilung siehe oben Abschn. 11.3.3).
Zur Umsetzung der politischen Agenda steht als ein wichtiges Instrument der Ministerialentwurf zur Verfügung, mit dem Entwürfe für Gesetzesinitiativen an den Ministerrat herangetragen werden. Bei Annahme im Ministerrat wird ein solcher Entwurf in Form einer Regierungsvorlage in den parlamentarischen Prozess eingebracht. Die Literatur zeigt am Beispiel von Diskussionen über frühere Rechtssetzungsinitiativen auf, dass gegenläufige Ressortinteressen Vorhaben der Umweltgesetzgebung verzögern, inhaltlich „aufweichen“ oder verunmöglichen können (Bohne, 1992; Madner, 2007). Einvernehmensklauseln können diese Dynamik nur bedingt durchbrechen bzw. verstärken sie womöglich.
11.4.4 Sozialpartner, Interessenverbände
Wirtschafts- und Arbeitnehmer_innenvertreter_innen nehmen im parlamentarischen Gesetzgebungsprozess eine wichtige Rolle ein, indem sie bei der Agendasetzung und über Stellungnahmemöglichkeiten ihren jeweiligen Sachverstand zur Verfügung stellen und ihre Interessen einbringen. Für eine nähere Darstellung darf auf das nachfolgende Kapitel Governance (Kap. 12) verwiesen werden.
11.4.5 Gerichte
Die Gestaltung von Klimapolitik ist primär Aufgabe des demokratisch legitimierten Gesetzgebers (T. Weber, 2019; Berka, 2018). Insbesondere im Kontext sogenannter Klimaklagen wird zunehmend auch Gerichten eine wichtige Funktion im Kontext dieser Politikgestaltung zugeschrieben. Es wird argumentiert, dass durch die Kontrollfunktion der Gerichte eine defizitäre Klimaschutzgesetzgebung und ungenügende Berücksichtigung der Wissenschaft identifiziert und bestehende Pflichten des Gesetzgebers konkreter gefasst werden könnten (Schulev-Steindl, 2021; Schnedl, 2018; Krömer, 2021). Gerade mit Blick auf die Gewaltenteilung zwischen Politik und Justiz wird eine solche Rollenzuschreibung teilweise auch kritisch gesehen (Burgers, 2020; Saurer, 2018; Wegener, 2019). Aus diesen Überlegungen heraus haben sich etwa in den USA Gerichte auf Basis der „political question doctrine“ mehrfach einer inhaltlichen Entscheidung entzogen (Nolan & Doyle, 2015).
In Europa haben Höchstgerichte zuletzt in Klimaschutzfragen richtungsweisende Entscheidungen für die Gestaltung der Klimapolitik getroffen. Der niederländische Fall Urgenda gilt als Beispiel hierfür (Urgenda, 2019), hat darin doch ein Gericht die niederländische Regierung verpflichtet, das nationale Treibhausgasreduktionsziel für 2020 auf minus 25 Prozent gegenüber dem Stand von 1990 zu erhöhen (Spier, 2020). Auch der Beschluss des dt. BVerfG, das im Interesse der Freiheit künftiger Generationen vom Gesetzgeber frühzeitige und transparente Klimaschutzgesetzgebung einfordert (Dederer, 2021a), wird als historisch und als Beispiel für einen sensiblen Umgang mit politischer Entscheidungsfreiheit gewürdigt (Aust, 2021; Buser, 2021; Goldmann, 2021; Saiger, 2021); vereinzelt aber auch als zwar ausgleichend, aber dogmatisch fragwürdig qualifiziert (Stohlmann, 2021). Möglich war die Befassung der Gerichte in diesen und anderen Fällen aufgrund des Bestehens von Grundrechten, deren mögliche Verletzung durch mangelnde bzw. mangelhafte Klimaschutzmaßnahmen die Gerichte prüfen konnten (Bogojević, 2020). Insofern ist die Rolle der Gerichte für den Klimaschutz auch wesentlich von Grundrechten und dem Zugang zu Gerichten abhängig (Krömer, 2021; Peel & Osofsky, 2018; Colombo, 2018).
11.4.6 Umweltorganisationen, Bürgerinitiativen, Zivilgesellschaft
Die Rolle von Umweltorganisationen wurde durch den Einfluss des Völker- und Unionsrechts (Aarhus-Konvention, Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie) maßgeblich gestärkt. Im Kontext der Vorbereitung umweltrelevanter Politiken und Rechtsinstrumente ermöglichen die derzeit vorgesehenen Maßnahmen jedoch noch nicht die notwendige effektive Öffentlichkeitsbeteiligung (Epiney et al., 2018, Teil 7–8), da sie zu spät im Prozess ansetzen bzw. zu wenig institutionalisiert sind (Donat et al., 2013; Neger, 2009).
Im Kontext von Genehmigungsverfahren wurden die Mitwirkungs- und Überprüfungsrechte für Umweltorganisationen, trotz Vorgaben im Völker- und Unionsrecht (Schulev-Steindl & Goby, 2009), erst unter dem Einfluss der Judikatur des Europäischen Gerichtshofs (z. B. Fall Protect) deutlich ausgebaut (Wagner-Reitinger & Tscherner, 2020; Alge, 2017). Neben dem UVP-Genehmigungsverfahren sind nun auch in weiteren umweltrelevanten Sachbereichen Mitwirkungs- und Überprüfungsrechte für Umweltorganisationen vorgesehen (Schamschula, 2021), die es ermöglichen, die Einhaltung von Umweltschutzvorschriften geltend zu machen. Die Literatur identifiziert hier noch weitere defizitäre Bereiche (Schulev-Steindl, 2019; Hollaus, 2019). Die Umsetzung der erforderlichen Mitwirkungs- und Überprüfungsrechte wurde mit der Einführung restriktiver Kriterien verbunden: Umweltorganisation auf Bundesebene müssen nun über eine bestimmte Mindestanzahl an Mitgliedern verfügen, um für die Zwecke von Genehmigungsverfahren als Umweltorganisation zu gelten (Berger, 2020). Aufgrund dieser Neudefinition hat sich die Zahl der anerkannten Umweltorganisationen insgesamt verringert (Bundesministerium für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie, 2021). Kleinere Umweltorganisationen profitieren insoweit nicht bzw. nur als Mitglied von größeren Dachorganisationen von der gestärkten Rolle von Umweltorganisationen.
Die Stärkung der Rolle von Umweltorganisationen wurde teilweise stark kritisiert, da erweiterte Mitwirkungs- und Rechtschutzmöglichkeiten die Verfahren verkomplizieren und verzögern würden (Berger, 2020; Schwarzer, 2018; Schmelz et al., 2018; Sander, 2017; Schmelz, 2017a). Die zuletzt genannten Aspekte würden nach Teilen der Literatur den Standort Österreich für wirtschaftliche Unternehmungen unattraktiv machen, sodass es hier eine Art Gegengewicht brauche, sei es durch Straffung der Verfahren (Bergthaler, 2020; Niederhuber, 2016) oder die Institutionalisierung wirtschaftlicher Interessen (Schmelz, 2017a, 2017b). Gegen diese Argumentation wurde unter anderem auf Defizite in der vorausschauenden Fachplanung, bei der Festlegung von Umweltschutzstandards, bei der Koordination im Bundesstaat und bei der Ausstattung der Behördenapparate hingewiesen (Hochreiter, 2019; Schamschula, 2018; Kneihs, 2009; M. Meyer, 2009). Die Gesetzgebung hat mit der Erlassung eines Standortentwicklungsgesetzes und mit der Einrichtung eines Standortanwalts reagiert, der im Rahmen von UVP-Genehmigungsverfahren berechtigt ist, die Einhaltung von Vorschriften über öffentliche Interessen geltend zu machen, die für die Verwirklichung des Vorhabens sprechen (Schwarzer, 2020). Dies sollen im Wesentlichen die Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung, den Arbeitsmarkt, das Steueraufkommen oder die Versorgungssicherheit sein (Furherr, 2019). Bis dato wurde noch von keinem Projektwerber bzw. keiner Projektwerberin eine Genehmigung nach dem Standortentwicklungsgesetz beantragt (Rehm, 2021).
Die Bürgerinitiative wurde im Gefolge der Konflikte um das Donaukraftwerk Hainburg als Verfahrenspartei in das UVP-Gesetz aufgenommen (Madner, 2019b). Das ermöglicht der lokalen Bevölkerung, sich als Verfahrenspartei an UVP-Genehmigungsverfahren zu beteiligen, um ebenso wie anerkannte Umweltorganisationen die Einhaltung von objektiven Umweltschutzvorschriften als subjektive und damit durchsetzbare Rechte geltend zu machen (Leitl-Staudinger, 2018; M. Meyer, 2018; Schulev-Steindl, 2011). Zudem können Bürgerinitiativen den gesamten Rechtsweg beschreiten (Pürgy, 2008). Die Differenzierung der Verfahrensbeteiligung der Bürgerinitiative nach bestimmten Verfahrensarten wurde unter völker- und unionsrechtlichen Gesichtspunkten (Bachl, 2015) als nicht zulässig erachtet, was die Rolle der Bürgerinitiative im UVP-Genehmigungsverfahren weiter gestärkt hat (M. Meyer, 2019). Aus der Perspektive von Rechtsvertreter_innen der Wirtschaft wurde wiederholt die Möglichkeit aufgeworfen, das Institut der Bürgerinitiative zu überdenken (Huber-Medek, 2020; Berl, 2019; Schmelz, 2015).
In jüngerer Vergangenheit ist besonders das zivilgesellschaftliche Engagement außerhalb von Genehmigungsverfahren in den Vordergrund getreten (Gunningham, 2020): Die Bewegung Fridays for Future, welche unter anderem die Einhaltung des Pariser Übereinkommens fordert (Fridays for Future Austria, 2021), trägt neben ihren Protesten unter anderem durch die öffentliche Unterstützung des österreichischen Klimavolksbegehrens (Friedrich, 2020) zum Agenda-Setting in der Klimapolitik bei und verfolgt dabei insbesondere auch Änderungen des Klimaschutzrechts.
11.4.7 Umweltanwaltschaften
Ein Spezifikum des österreichischen Rechts ist die Institution der Umweltanwaltschaften (H. Mayer, 1982). Eingerichtet bei den jeweiligen Landesregierungen haben diese weisungsfreien Organe eine mehrfache Funktion. Einerseits fungieren sie als zentrale Informations- und Beratungsstelle für Bürger_innen in den Belangen des Umweltschutzes (Schmidlechner, 2019). Andererseits sind sie über Stellungnahmerechte und Konsultationsmöglichkeiten aktiv in die Gestaltung nationaler und europäischer Umweltpolitik eingebunden. Die Umweltanwält_innen können zudem als Verfahrenspartei an bestimmten Genehmigungsverfahren (M. Meyer, 2003), dem UVP-Genehmigungsverfahren (Grassl & Lampert, 2015; Randl, 2008; Raschhofer, 2004) und ausgewählten Verfahren auf Ebene der Länder (Bußjäger, 2001) mitwirken, um die Einhaltung von Umweltschutzvorschriften geltend zu machen (Pointinger & Weber, 2015). In der Praxis fungieren Umweltanwält_innen oft auch als Vertreter_innen von Bürger_innenanliegen. Insgesamt werden Umweltanwaltschaften auch als institutionalisierter Umweltschutz bezeichnet.
Anlässlich der Stärkung der Rolle von Umweltorganisationen und Bürgerinitiativen in Genehmigungsverfahren wurde aus der Perspektive von Wirtschaftsinteressen auch mit Blick auf Umweltanwält_innen eine Überrepräsentation des Umweltschutzes im Vergleich zu wirtschaftlichen Interessen kritisiert (Schmelz, 2017a). Da die Einrichtung von Umweltanwaltschaften weder völker- noch unionsrechtlich zwingend erforderlich ist, wurde der (rechtliche) Mehrwert von Umweltanwaltschaften im Schrifttum aus der Perspektive von Wirtschaftsinteressen vereinzelt hinterfragt (Schwarzer, 2018). Dem gegenüber wird den Umweltanwaltschaften von anderer Seite das Potenzial zugeschrieben, als Institution die Rechte künftiger Generationen im Umweltschutz zu vertreten (Lachmayer, 2016).
11.5 Gestaltungsoptionen
Dieser Abschnitt stellt – anschließend an die Analyse notwendiger struktureller Veränderungen – einige Gestaltungsoptionen für rechtliche Strukturen für ein klimafreundliches Leben dar, die in der Literatur als besonders zentral diskutiert werden.
11.5.1 Klimaschutzgesetzgebung
Aus der Literatur kann für alle Ebenen der Klimaschutzgesetzgebung – international, EU und national – eine Forderung nach mehr Verbindlichkeit und mehr Ambition abgeleitet werden:
Für die internationale Ebene wird insbesondere eine Pflicht zur Erfüllung der Klimaschutzbeiträge des Pariser Übereinkommens gefordert. Gestaltet werden könnte diese Pflicht beispielsweise als eine Selbstverpflichtung der Vertragsparteien mittels eines Beschlusses der Vertragsstaatenkonferenz, dem alle Vertragsparteien zustimmen (Lawrence & Wong, 2017). Sogar eine bloße Selbstverpflichtung wird in der Literatur aber unter Verweis auf den spezifischen Regelungsansatz des Pariser Übereinkommens auch abgelehnt: Das Vorgängerinstrument, das Kyoto-Protokoll, sei gerade deswegen gescheitert, weil verbindliche Reduktionsverpflichtungen, die es für Industriestaaten festlegte, keine Zustimmung mehr unter den Vertragsparteien fanden (Doelle, 2016). Der Neuanfang, der mit dem Pariser Übereinkommen unternommen wurde, solle deshalb nicht mit der zuvor gescheiterten Regelungstechnik vermischt werden (Savaresi & Sindico, 2016). Die Literatur fordert auch eine Konkretisierung der Anforderungen, die das Pariser Übereinkommen an „ambitionierte“ Klimaschutzbeiträge stellt (Zahar, 2020; Rajamani, 2016; Proelß, 2016; Oberthür & Bodle, 2016; Doelle, 2016). Das sogenannte Paris Rulebook, dem sich die Vertragsstaaten 2018 verpflichtet haben (Stäsche, 2019; Voland & Engel, 2019) gilt nach der Literatur als ein praktikables Instrument für solche Konkretisierungen (Rajamani & Bodansky, 2019). Auf der letzten Vertragsstaatenkonferenz (COP26) wurde das Paris Rulebook fertiggestellt und so von allen Vertragsparteien gemeinsame Anforderungen an Klimaschutzbeiträge vereinbart.
Auf Ebene der Europäischen Union ist mit der Annahme des Europäischen Klimaschutzgesetzes ein erster Schritt gesetzt worden, um die Ziele der EU-Klimapolitik für die EU-Institutionen verbindlicher zu gestalten (Weishaar, 2020). Die Ergänzung von EU-weiten Gesamtzielen um indikative Reduktionspfade und Überprüfungsrechte der Kommission hinsichtlich der Fortschritte in den Mitgliedstaaten wird als Möglichkeit verstanden, auf die Zielerreichung hinzuwirken (Kulovesi & Oberthür, 2020; Reese, 2020; Schlacke, 2020b). Um die Zielerreichung zu ermöglichen, ist es erforderlich, die Instrumente der EU-Klimapolitik, die sich aktuell in Überarbeitung befinden, ambitioniert zu gestalten. So wird in der Literatur für den Emissionshandel im Wesentlichen gefordert, die Gratiszuteilung von Emissionszertifikaten zu reformieren, wenn nicht gar stufenweise auslaufen zu lassen (Europäischer Rechnungshof, 2020; Kreuter-Kirchhof, 2017; Madner, 2015a; Rubini & Jegou, 2012). Dieses Reformanliegen gewinnt insofern an Brisanz, als es andernfalls mit der Einführung eines CO2-Grenzausgleichssystems zu Konflikten mit dem WTO-Recht kommen kann (Omuko-Jung, 2020; Kulovesi & Oberthür, 2020; Merkel, 2020). Für die Sektoren außerhalb des Emissionshandels, Non-ETS und LULUCF, geht es nach der Literatur im Wesentlichen darum, die Anrechnung von CO2-Einsparungen aus anderen Bereichen auf die Reduktionsziele des Non-ETS-Sektors bzw. des LULUCF zu unterbinden, damit stärkere Anreize bestehen, in diesen Sektoren Maßnahmen zu setzen (Romppanen, 2020).
Über diese laufenden Reformen im europäischen Klimaschutzrecht hinaus wird in der Literatur und insbesondere auch von Seiten sozialpartnerschaftlicher und zivilgesellschaftlicher Organisationen angemahnt, bei der Reform des EU-Klimaschutzrechts grundsätzlicher die Querbezüge zum Recht des internationalen Handels und zu Grund- und Menschenrechten zu bearbeiten.
Auf der nationalen Ebene konzentriert sich die Diskussion in der Literatur zunächst auf die stärkere Verbindlichkeit von Zielen und Zielpfaden für die österreichische Klimapolitik. So fordern Teile der Literatur einerseits, dass das Ziel der Klimaneutralität Österreichs bis 2040 und das für Österreich im Lichte der Pariser Klimaziele noch zur Verfügung stehende Treibhausgasbudget gesetzlich verankert wird. Nach dem Vorbild des Pariser Übereinkommens und dem dt. KSG soll zudem ein Verbesserungsgebot vorgesehen werden, um die österreichischen Klimaziele gegen Rückschritte abzusichern (Kirchengast & Steininger, 2020).
Auch das KSG soll nach der Literatur verbindlicher gestaltet werden: Einerseits müsste eine Verpflichtung bestehen, bei Überschreitung sektorspezifischer jährlicher Höchstmengen ein Sofortprogramm zu erstellen. Andererseits wäre der Verantwortlichkeitsmechanismus des KSG zu stärken, etwa indem im Finanzausgleich bei Säumnis mit der Umsetzung von Maßnahmen fiskalische Konsequenzen wie Budgetkürzung (zugunsten des Klima- und Energiefonds) vorgesehen werden. Teilweise werden sogenannte Default-Gesetze ins Spiel gebracht, die bestimmte klimarelevante Maßnahmen, wie z. B. die Senkung von Tempolimits auf Autobahnen oder die Erhöhung eines allfälligen CO2-Preises, beinhalten und bei Überschreitung von Emissionshöchstmengen automatisch in Kraft treten (Schulev-Steindl et al., 2020).
In der Debatte zur stärkeren Verbindlichkeit des österreichischen Klimaschutzrechts wird in der Literatur auch die Einführung eines Grundrechts auf Klimaschutz als Option diskutiert (Ennöckl, 2021; Österreichisches Parlament, 2020): Ein solches Grundrecht würde es Einzelnen (und gegebenenfalls auch juristischen Personen) ermöglichen, Entscheidungen und Maßnahmen, die in Konflikt mit dem Klimaschutz stehen, vor Gerichten anzufechten und so Entscheidungsträger_innen stärker in die Pflicht zu nehmen. Um dies leisten zu können, müsse ein solches Grundrecht mit adäquaten Bestimmungen über den Zugang zu Gerichten verbunden werden. In Ergänzung zum Grundrecht auf Klimaschutz wird in der Literatur die Einführung einer Grundpflicht zum Ressourcen- bzw. Klimaschutz diskutiert, um die (wachsende) Inanspruchnahme von Ressourcen zu begrenzen (Winter, 2017).
11.5.2 Sonstiger klimarelevanter Rechtsrahmen
Über die Klimaschutzgesetzgebung hinaus identifiziert die Literatur Gestaltungsoptionen für den sonstigen klimarelevanten Rechtsrahmen. Schwerpunktmäßig diskutiert die Literatur dabei wiederkehrend die fehlenden Querverbindungen zwischen Umwelt- bzw. Klimaschutzrecht und klimarelevanten Rechtsbereichen.
11.5.2.1 (Internationaler) Handel, Investitionen und Klimaschutz
Um die Fragmentierung im internationalen Recht zu überwinden und das Welthandelsrecht stärker in den Dienst von Nachhaltigkeitszielen zu stellen, wird eine bessere Koordinierung und stärkere Integration von Umwelt- und Handelsrecht angemahnt. Im Verhältnis zur WTO werden hier unter dem englischen Slogan „Greening the WTO“ Möglichkeiten diskutiert, dem Umwelt- und Klimaschutz mehr Gewicht zu verleihen und auszuloten, wie das WTO-Recht dazu beitragen kann, Ziele nachhaltiger Entwicklung (SDGs) zu erreichen (Ruppel, 2022; Neumayer, 2017; Vranes, 2009; Bernasconi-Osterwalder et al., 2005; Weinstein & Charnovitz, 2001). Die Governance-Krise der WTO hat in jüngerer Zeit diese Diskussion neu entfacht (European Union, 2021). Insbesondere von Verbänden der Zivilgesellschaft wird eine vertiefte und transparente, grundlegende Debatte über den Nutzen bzw. die Gewinner_innen und Verlierer_innen multilateralen Handels sowie eine Auseinandersetzung mit der wachsenden Bedeutung von Geoökonomie angemahnt (Narlikar, 2020; Narlikar & van Houten, 2010).
Dass eine Integration von Handels- und Umweltpolitik auf internationaler Ebene nicht leicht gelingen kann, wird in der sozialwissenschaftlichen Literatur mit Blick auf das national und global stark vertretene wirtschaftliche Interesse an weiterer Handelsliberalisierung betont. Teile der Literatur legen daher den Fokus auch auf eine Strategie der De-Konstitutionalisierung der internationalen Handelsverträge und auf die Rückgewinnung nationaler Handlungsspielräume und Regionalisierungspotenziale (W. G. Raza et al., 2021; W. Raza, 2016; Gill, 1998).
Eine Reihe zivilgesellschaftlicher Akteur_innen und breite zivilgesellschaftlichen Allianzen (z. B. das Netzwerk Seattle to Brussels), Thinktanks (z. B. das International Institute for Sustainable Development (IISD), siehe International Institute for Sustainable Development, 2021), aber auch die Konferenz der Vereinten Nationen für Handel und Entwicklung („Geneva Principles for a Global Green New Deal“, siehe Gallagher & Kozul-Wright, 2019) haben Vorschläge für eine grundlegende Umgestaltung der internationalen und europäischen Handelspolitik vorgelegt, die als notwendig erachtet werden, um die Umwelt- und Klimakrise zu bewältigen und den nachteiligen Folgen der Globalisierung zu begegnen (z. B. Gallagher & Kozul-Wright, 2019). Als wesentlich werden dabei folgende Bereiche genannt: Die Neuausrichtung der globalen Handelspolitik an den übergreifenden Zielen sozialer und wirtschaftlicher Stabilität und ökologischer Nachhaltigkeit, der Schutz vor Vereinnahmung der Handelspolitik durch mächtige Akteure und die Sicherstellung des Rechts, staatliche Regulierung zum Schutz von Gesundheit, Sozialem und Umwelt einzusetzen. An dieser Stelle setzt auch eine breite Diskussion um die Reform der Investitionsschiedsgerichtsbarkeit an (Krajewski, 2021a; Schacherer, 2021; Eberhardt, 2020; Petersmann, 2020; Schill & Vidigal, 2020; Strickner, 2017; Attac, 2016). Vorschläge der EU zur Einrichtung eines Multilateralen Gerichtshofs bzw. Vorschläge zur Modernisierung bestehender Investitionsschutzverträge (Kube & Petersmann, 2018) stehen hier Vorschlägen für eine grundlegende Neuausrichtung und Alternativen zum ISDS gegenüber (Kelsey, 2019).
In jüngerer Zeit ist durch eine Reihe von Investor_innenklagen (siehe dazu oben, Abschn. 11.3.7) eine intensive Diskussion zum Energiecharta-Vertrag entbrannt (International Institute for Sustainable Development, 2021; Schmidt, 2021; Investigate Europe, 2021; Cross, 2020; Bernasconi-Osterwalder & Brauch, 2019; Corporate Europe Observatory & Transnational Institute, o. J.): Seit 2020 verhandelt die EU-Kommission im Namen der 27 Unionsmitglieder mit den anderen Vertragsstaaten über eine Modernisierung des Energiecharta-Vertrags. Die Kommission will, dass neue Investitionen in Kohle- und Ölprojekte nicht mehr geschützt sind. Zivilgesellschaftliche Gruppen fordern demgegenüber einen Rückzug aus dem Vertrag (Climate Action Network (CAN) Europe, 2020). Allerdings sieht der Vertrag vor, dass auch nach einem Austritt noch 20 Jahre lang Investorenklagen möglich sind.
Als weitere wesentliche Gestaltungsoptionen für eine nachhaltige und klimafreundliche Handelspolitik werden weiters verbindliche Unternehmenspflichten für die Einhaltung von Menschrechten (dazu oben, Abschn. 11.3.5) genannt. Auch größere Freiräume für lokale und regionale Wirtschaft in der Daseinsvorsorge und bei der Vergabe öffentlicher Aufträge nach Maßgabe ökologischer und sozialer Kriterien werden als zentral erachtet (dazu oben, Abschn. 11.3.7).
11.5.2.2 Grundrechte, Rechte der Natur
Losgelöst vom Handelskontext werden Grundrechte allgemein als Möglichkeit verstanden, den Rechtsrahmen für klimafreundliches Leben zu stärken. Neben einem Grundrecht auf Klimaschutz (siehe dazu oben, Abschn. 11.5.1) werden insbesondere Rechte der Natur als notwendiger Schritt hin zur Abkehr von der Instrumentalisierung der Natur bzw. als Chance verstanden, Rechtsinstrumente gänzlich neu zu denken (Kauffman & Martin, 2021; Bétaille, 2019; Boyd, 2017; Voigt, 2013).
Für Handelsverträge wird die flächendeckende Aufnahme sogenannter Nachhaltigkeitskapitel, die sich auch auf die Einhaltung von Grund- und Menschenrechten beziehen, gefordert. Auf diese Weise kann die Verletzung von Grund- und Menschenrechten als Teil von Handelsbeziehungen sanktionierbar werden, zugleich wird aber Skepsis über die Effektivität dieses Instruments geäußert (Orbie, 2021; Orbie et al., 2016). Mit Blick auf transnationale Wirtschaftsunternehmen und Investor_innenklagerechte wird stattdessen eine grundlegende Reform des Systems der Investitionsschiedsgerichtsbarkeit eingemahnt (dazu oben, Abschn. 11.5.2.1) bzw. ein verbindlicher Vertrag, der solche Unternehmen an Grund- und Menschenrechtsstandards bindet und ihre Verantwortung klarstellt, als wichtige Gestaltungsoption gesehen (siehe dazu oben, Abschn. 11.3.5 und das Kapitel Globalisierung, Kap. 15).
11.5.2.3 Reformen im Subventionsrecht, Ökosoziale Steuerreform
Als wichtiges Handlungsfeld wird in der Literatur der Bereich des Finanz-, Steuer- und Förderrechts festgemacht. Zu den Handlungsoptionen zählen hier strukturelle Reformen wie z. B. die Ökologisierung der Wohnbauförderung, die Reform des Pendlerpauschales oder der Gewerbesteuer (dazu jeweils oben, Abschn. 11.3.10). Ganz zentral wurde seit langem eine ökosoziale Steuerreform diskutiert, die unter anderem eine adäquate CO2-Bepreisung in Form einer CO2- und/oder Umweltsteuer beinhaltet (Kirchengast et al., 2019). Neben der ökonomischen Ausgestaltung einer solchen CO2-Bepreisung wird aus rechtlicher Sicht das Verhältnis zwischen einer nationalen CO2-Bepreisung und den unionsrechtlichen Vorgaben für jene Sektoren, die dem Emissionshandel unterliegen, diskutiert (Damberger, 2021). Dieses Verhältnis wird auch durch den aktuell in Verhandlung stehenden europäischen CO2-Grenzausgleichsmechanismus berührt werden (COM(2021) 564 final, 2021; dazu Damberger & Thummet, 2022). Zahlreiche zivilgesellschaftliche Akteur_innen sowie die Kommission und das Europäische Parlament weisen aber darauf hin, dass eine CO2-Bespreisung nur ein Instrument unter mehreren sein kann, also von anderen Instrumente ergänzt werden muss, um die notwendigen CO2-Einsparungen zu erzielen (Committee on the Environment, Public Health and Food Safety, 2022; European Environmental Bureau (EEB), 2022).
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