Moderne Verwaltung für moderne Metropolen

Die alltägliche Rede von der Londoner Metropole ist mit Blick auf die politisch-administrativen Verhältnisse alles andere als selbstverständlich: Tatsächlich hat es — abgesehen von den mittelalterlichen Ursprüngen der „City of London“ — keine Einheitsgemeinde dieses Namens gegeben (vgl. Young/ Garside 1982, Davis 1988, Glum 1920 sowie die pointierten Abrisse in Travers u.a. 1991 und Sharpe 1995). Vielmehr wechselten vielfältige kommunale Organisationsformen einander ab, zu denen frühe Zweckverbandslösungen ebenso gehörten wie spätere zweistufige Arrangements, in denen oberhalb der selbständigen bezirklichen Lokalverwaltung eine weitere Kommunalebene existierte, oder eine prinzipiell einstufige, auf der Selbstverwaltung der Boroughs fussende Verwaltungsordnung. Überdies spielten zu jeder Zeit auch die britische Zentralregierung und eine Vielzahl verselbständigter Verwaltungseinrichtungen eine beachtliche Rolle bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben im Londoner Grossraum.

Die Diskussion über die Berliner Verwaltung dreht sich seit ungefähr 100 Jahren um das organisationstheoretische Kernproblem von Zentralisierung und Dezentralisierung. Die Frage nach dem Ausmaß der unbedingt erforderlichen Zentralisierung und der anzustrebenden Dezentralisierung des Verwaltungshandelns in Berlin ist zudem frühzeitig mit der Frage der kommunalpolitischen Steuerungsfähigkeit verbunden worden. Spätestens nach der Reichsgründung im Jahre 1871 wurde die Koordination des Verwaltungshandelns der unterschiedlichen Gebietskörperschaften im Großraum Berlin zum Problem. Besonders kompliziert war die Situation deshalb, weil Berlin — das damals im wesentlichen nur die heutigen Ortsteile Mitte, Friedrichshain, Prenzlauer Berg, Tiergarten, Wedding und Kreuzberg umfasste — mit seiner dynamischen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung sowie der damit verbundenen Bevölkerungsentwicklung mit den anderen Landkreisen im Bezirk Potsdam überhaupt nicht mehr zu vergleichen war, aber trotzdem wie diese behandelt wurde und den „Regierungsbehörden des brandenburgischen Bezirks Potsdam unterstellt“ war (Erbe 1987: 745). Außerdem wurde auch damals schon intensiv über die Stadt-Umland-Problematik diskutiert, weil alle Stadtplanungskonzepte — vor allem jene zur Verkehrs-, Wohnungs- und Grünflächenpolitik — nur dann sinnvoll und erfolgreich sein konnten, wenn sie über die engen Stadtgrenzen Berlins hinausreichten.

Der gewählte Titel könnte in zweierlei Hinsicht in die Irre führen. Zum einen: Den einen Haushalt der Metropole gibt es nicht. Ganz entsprechend der institutionellen Vielfalt und Fragmentierung der verschiedenen lokalen und regionalen Gebietskörperschaften im Londoner Ballungsraum und mit Blick auf die teilautonomen Ausführungsbehörden unter dem Dach der Greater London Authority muss also im Grunde von den unterschiedlichen „Haushalten der Metropole“ gesprochen werden. Zum anderen geht es im folgenden nicht nur allein um die Londoner Metropole, sondern vielmehr auch um grundlegende Entwicklungen der Kommunalfinanzen in England und Wales, die für das Verständnis der Londoner Situation vonnöten sind. Die Londoner Gebietskörperschaften sind in dieses übergeordnete Regelwerk vollständig eingebunden und mit diesen Entwicklungen verwoben, die nicht zuletzt auch die politischen Hintergründe für die Konflikte zwischen Londoner Kommunalpolitikern und der britischen Regierung in den achtziger Jahren erhellen.

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein föderativer Staat, bestehend aus 16 Ländern. Drei dieser Länder — Berlin, Hamburg und Bremen — sind zugleich Städte, sog. „Stadtstaaten“. Sie nehmen gleichzeitig staatliche und kommunale Aufgaben wahr.¹ Entsprechend agieren ihre politischen Spitzen in einer Doppelrolle: gleichzeitig als Ländervertreter im Bundesrat sowie in der Konferenz der Ministerpräsidenten der Länder und als Kommunalpolitiker im Deutschen Städtetag. Dasselbe gilt für alle Senatoren und die Bediensteten der Fachverwaltungen.

London befindet sich derzeit in einer politisch einzigartigen Lage. Mit Blick auf die Greater London Authority muss man sicherlich feststellen, dass wir nicht die Situation vorfinden, welche die meisten erwartet und sich einige von uns erhofft hatten: Wir haben einen Bürgermeister ohne Partei, wir haben eine Assembly ohne Mehrheit — im übrigen auch einen Präsidenten der Assembly ohne politisches Vorleben — und (aus meiner Sicht: erfreulicherweise) eine Verwaltung, die nicht auf eine eigene Tradition verweisen kann (und die sich daher gegenüber der politischen Klasse nicht erheben kann). Im Grunde erscheinen mir diese Umstände sämtlich nicht von Nachteil zu sein. Allerdings wenden Kritiker der Londoner Bürgermeisterwahlen ein, man hätte einen Wahlkampf ohne politische Sachthemen und am Ende ein Beispiel von Demokratie ohne Wähler erlebt. Diese Probleme müssen ernstgenommen werden, und ein gewichtiger Teil unserer Arbeit wird darauf gerichtet sein, für Abhilfe zu sorgen.

Ich wurde gebeten, über Rückblicke und Ausblicke zu sprechen, und so möchte ich mit einem Blick in die Vergangenheit beginnen, wobei es viele Momente in der Londoner Geschichte gibt, auf die es sich zurückzublicken lohnt. In der Tat ist es unentbehrlich zu verstehen, wie Londons Stadtregierung dahin gelangt ist, wo sie heute steht, um zu begreifen, wie sich die aktuellen Reformen mit der Schaffung eines neuen Bürgermeisteramtes und einer direkt gewählten Assembly auswirken werden.

Wenn wir über die Regierungen von Städten nachdenken, muss man eine gewisse Vorstellung davon haben, was eine Stadt ist, was sie tut. Denn nur wenn man sich davon einen Begriff macht, kann man beurteilen, was erfolgreiche Regierungs- und Verwaltungsstrukturen kennzeichnet. Und ich möchte Ihnen die Idee nahe legen, dass die Stadt wie ein lebender Organismus funktioniert. Sie wacht am Morgen auf, sie hat Arterien, durch die Aktivität pulsiert — in manchen Fällen geschieht dies nicht, weil sie verstopft sind —, sie hat Kraft, sie kann Arbeit verrichten, sie kann Dinge verbrauchen, sie kann Vergnügungszonen haben, sie kann Teile haben, die schwach sind, beschädigt und verkrüppelt. Und sie pflegt das Zusammenleben. Jeder von uns ist eine Zelle seiner Stadt. Wir spielen unsere kleine Rolle, aber insgesamt bildet die Stadt einen klar gegliederten Organismus. Aber sämtliche Organismen verfugen noch über etwas anderes: Beim Menschen ist es sehr ausgereift — es ist die Fähigkeit zu denken, zu sehen, zu fühlen, über Geschmacksnerven zu verfügen, die Fähigkeit zu haben, eine Führungsrolle zu übernehmen. Dies alles hat London 1986 verloren, die Stadt verlor ihren Kopf. Und sie bekommt ihn zurück mit einer neuen Führungsinstitution, der Greater London Authority. Nicht zu dem Zweck, all die anderen Eigenschaften des Organismus zu ersetzen oder zu verdrängen, sondern um tatsächlich eine neue Führungsspitze für London zu schaffen. Und so rückt die Greater London Authority näher, ist eigentlich bereits da, bereits Kräfte gewinnend, während sie die Schwächen ablegt.

London ist, wie auch Berlin, eine Stadt von überwältigender Vielfalt, Abwechslungsreichtum und Unterschiedlichkeit. Bis zu einem gewissen Grad ist dieser Befund typisch für die Natur von großen Städten überhaupt, zu allen Zeiten und an allen Orten. So schrieb James Boswell im Jahre 1791, dass „the intelligent man is struck with [London], as comprehending the whole of human life, the contemplation of which is inexhaustible“.

„Ich habe eine Frage zur strategischen Planung, die es auch in Berlin gibtals Flächennutzungsplan bis zum Jahr 2010 oder als Stadtentwicklungspläne, die für die nächste Zukunft sektoral für die verschiedenen Bereiche der Stadt Zielvorstellungen und Strategien formulieren. In allen diesen Dingen sind natürlich Fragen der Nachhaltigkeit enthalten. In den Berichten über London wurde darauf hingewiesen, dass auf der gesamtstädtischen Ebene von der Greater London Authority Visionen entwickelt werden, die von den Boroughs umgesetzt werden sollen. Das hört sich sehr einfach und überzeugend an. Vor dem Hintergrund der Berliner Erfahrungen interessiert mich, wie Sie diese Visionen so verbindlich machen können, dass die Boroughs sich daran halten, und wie Sie die Umsetzung der Visionen kontrollieren wollen.“

Lernen durch Vergleiche und Lernen durch „best practice“ ist einer der Grundsätze unserer Staats- und Verwaltungsmodernisierung in Berlin. Insofern ist es für uns besonders reizvoll, vor dem Hintergrund der aktuellen Reformen in London und Berlin in einen Erfahrungsaustausch mit der englischen Hauptstadt zu treten.

„Neue Zeiten — alte Probleme“ — so hat Horst Sendler (1987) einen seiner Artikel über die Verwaltungsorganisation in Berlin überschrieben. Unter diese Überschrift kann man nahezu jede Abhandlung über die Berliner Verwaltungsorganisation stellen, wenn man sie dahingehend interpretiert, dass sich die Debatte über die zweckmäßige Verwaltungsstruktur Berlins seit 100 Jahren um das Ausmaß der unbedingt erforderlichen Zentralisierung und der anzustrebenden Dezentralisierung des Verwaltungshandelns dreht (vgl. die Ausführungen von Röber in diesem Band). Insofern haben wir es mit einem alten Problem zu tun, das allerdings nicht auf Berlin beschränkt, sondern mehr oder weniger typisch für alle Metropolen ist.

„Ich würde gerne eine Frage zu den Bezirken stellen: Sie sagten, dass sich nur sehr wenige Berliner mit den Bezirken identifizieren. Vielmehr, so sagten Sie, identifizierten sich die Menschen mit dem Kiez und mit Berlin insgesamt. Warum halten Sie also an der Bezirksebene fest, wenn sich die Einwohner mit dieser Verwaltungseinheit nicht identifizieren? Warum entscheidet man sich also nicht für „null Bezirke“ und konzentriert sich einerseits darauf, notwendige Einsparungen zu erzielen und öffentliche Dienste zu verbessern, während man andererseits das Augenmerk auf kleinere Ortsteile lenkt, denen sich die Menschen wirklich verbunden fühlen und in denen sie sich zur vielfältigen demokratischen Teilhabe motiviert fühlen? Warum bestehen Sie also darauf, den Berlinern Verwaltungseinheiten aufzuzwingen, die sie offensichtlich nicht wollen?“

Ich glaube, die meisten Londoner und ihre politischen Repräsentanten haben es gespürt, dass es ein sehr schlechter Tag war, als der Greater London Council (GLC) aufgehoben wurde. Und ich denke, dass selbst heute, trotz der Probleme unserer letzten zwölf Monate, die meisten Londoner und die meisten Politiker der Stadt, der Meinung sind, dass das Wiederaufleben des Greater London Council als Greater London Authority (GLA) einen sehr positiven Schritt für London bedeutet - einen Schritt, zu dem ich, als der Bürgermeister eines Londoner Boroughs, alles tun werde, um aus diesem „Abenteuer“, wie es heute genannt wurde, einen riesigen Erfolg zu machen.

Eine der immer wieder gestellten Fragen bezieht sich darauf, ob die Boroughs befürchten müssen, an Einfluss zugunsten der Greater London Authority zu verlieren. Hierzu gibt es nach meinem Eindruck aus mehreren Gründen keinen Anlass. Zunächst einmal ist darauf hinzuweisen, dass die Bezirke bei der Abschaffung des Greater London Council zusätzliche Befugnisse erhielten, die sie aber nicht wieder verloren haben, als die Greater London Authority gebildet wurde.

Wir haben bislang eine Menge über die London Authority gehört. Ich glaube allerdings — und die bisherigen Beiträge haben dies deutlich gemacht — , dass die wirkliche politische und administrative Macht für die nächste Zeit auch weiterhin bei den Bezirken (Boroughs) liegen wird.

„Dave Sullivan erwähnte in seinem Vortrag einen neuen Politikstil. Er bezeichnete diesen Stil als „Politik der Persönlichkeiten“, den er, so glaube ich, der Parteipolitik gegenüberstellte. In Deutschland gibt es in verschiedenen Ländern Erfahrungen mit direktgewählten Bürgermeistern, und ich würde gerne erfahren, wie solche Bürgermeisterwahlen das Verhältnis zwischen Personen und Parteien beeinflusst haben. Hat die „Persönlichkeitswahl“ dominiert und die Parteipolitik in den Hintergrund gedrängt? Ich stelle diese Frage, weil in Großbritannien die Ansicht diskutiert wird, das gegenwärtige Geschehen sei als politisches Projekt des Premierministers und seiner gleichgesinnten „New Labour“-Parteifreunde zu interpretieren. Sie wollten die Labour Party völlig umgestalten. Und um dieses Ziel zu erreichen, bedienten sie sich staatlicher Institutionen, mit deren Reform sie auch der Labour Party den Wandel aufzwingen würden. Die Neue Labour Party schätzt nicht die alten Labour Politiker, die zu sehr mit dem traditionellen System der Kommunalverwaltung, dessen Rolle als Dienstleister und dessen Ausschuss-System verbunden sind. Der Umbau der Labour Party soll durch den neu eingeführten Politikstil erreicht werden. Ich würde daher gerne die Referenten, aber auch die deutschen Kollegen fragen, ob sich nach ihren Erfahrungen die Direktwahl der Bürgermeister negativ auf die lokale Parteipolitik auswirkten? Können direktgewählte Bürgermeister mit starker Parteipolitik einhergehen?“

Lassen Sie mich zunächst zwei Vorbemerkungen machen. Berlin ist 1920 mit viel Schmerzen gebildet und aus Teilen zusammengesetzt worden, die teilweise vorher schon über Jahrhunderte selbständige Städte waren. Köpenick war zum Beispiel 600 Jahre selbständig, bevor es ein Teil von Berlin wurde. Insofern gibt es bis heute eine starke Identifikation der Bürgerinnen und Bürger mit ihrem Bezirk. Das scheint in London ein bisschen anders zu sein, wenn ich es vorhin bei Dave Sullivan richtig verstanden habe. Demnach gibt es diese Form der Identifikation mit dem Bezirk in London offensichtlich nicht in dem Maße. Diese Identifikation existiert in Berlin aber sehr wohl, sie ist sogar ziemlich ausgeprägt. Sie bereitet an vielen Stellen Probleme, sie führt aber häufig auch zu mehr Bürgerengagement, was sehr positiv zu bewerten ist.

Seit dem für Berlin historischen Jahr 1920, in dem die Einheitsgemeinde Berlin geschaffen wurde, ist das grundlegende Dilemma der Bezirke gleich geblieben, auch wenn inzwischen Verfassung und Gesetze mehrfach (zuletzt: 1998) geändert wurden.

Die Sicht der Hauptverwaltung auf die Bezirke ist keine einheitliche. Sie ist von der Aufgabenstruktur in der Hauptverwaltung abhängig. Ist die Arbeit stärker am Stadtganzen ausgerichtet, wie es z.B. in der Stadtplanung oder in der Verkehrsverwaltung der Fall ist, so werden die Aufgabenverteilung zwischen Hauptverwaltung und Bezirken und die gegenseitigen Arbeitsbeziehungen tendenziell wesentlich kritischer gesehen als in einer Behörde, in der es mehr um individuelle Ansprüche und deren Realisierung geht. Ziel dieses Beitrages soll es daher sein, Gesichtspunkte herauszuarbeiten, an Hand derer die Entwicklung zwischen den beiden Ebenen der Berliner Verwaltung beurteilt werden kann. Dazu wird zunächst ein Größenvergleich zwischen Hauptverwaltung und Bezirksverwaltungen mit Hilfe des Personalbestandes vorgenommen werden; damit treten im Vergleich zu London die quantitatven Unterschiede ganz besonders deutlich hervor. Sodann wird ein Blick auf die Kernaufgaben eines Bezirkes geworfen, und ihr Verhältnis zueinander wird am durchschnittlichen Personalbestand in einem der künftigen zwölf Bezirke illustriert. Anschließend wird der Frage nach dem derzeitigen Stand des Verhältnisses zwischen Hauptverwaltung und Bezirken, nach weiteren Möglichkeiten zur Stärkung der Bezirke und der Bedeutung für die Einheitsgemeinde und mit Blick auf eine echte Kommunalisierung nachgegangen.

„Ich möchte die Bemerkung von Herrn Ulbricht zur Selbstkoordination zwischen den Bezirken und zum Problem, dass die Koordinationskosten mit der Zahl der Bezirke exponentiell steigen, als Frage an die englischen Kollegen weitergeben.“

Vor etwa fünf Jahren war ich sehr froh darüber, an einem Seminar teilzunehmen, dessen Einführungsrede der Ex-Generalsekretär Gorbatschow hielt. Und es gelang mir, ihn danach zu fragen, was er falsch gemacht habe. Eine Frage, die ihm nichts ausmachte. Und er antwortete, es seien zwei Dinge gewesen: Erstens unterschätzte er die Kraft des Lokalpatriotismus, den Wunsch der Menschen, sich mit ihrem eigenen Land zu identifizieren, mit ihrem eigenen lokalen Umfeld. Das zweite war die Annahme, dass die Bürokratie, die ungeheure Zahl der von der UdSSR unterhaltenen Staatsbediensteten, zu Veränderungen bereit waren. Er entdeckte, dass sie es nicht vermochten. Und in mancher Hinsicht sind diese beiden Punkte sehr wichtig für uns, wenn wir daran denken, wie unsere neuen Regelungen für die Regierung Londons sich in Großbritanniens Hauptstadt auswirken werden. Und vielleicht sind das auch Lehrstücke für Sie. Deshalb werde ich ein wenig darüber sprechen, wie es sich die britische Zentralregierung, die Schöpfer dieser neuen Entwicklungen für London ist, vorstellt, mit diesen neuen Institutionen und ihren Menschen zusammenzuarbeiten. Für mich ist das sehr interessant, weil der Job, den ich mache, im Verschwinden begriffen ist. Ich habe drei Jahre damit zugebracht, auf meine eigenen Begräbnisfeierlichkeiten hinzuarbeiten — und habe das Lächeln nicht verlernt, denke ich. Denn die vorherige Regierung, wie Sie wissen, die Regierung der Konservativen, entschied, dass London keine eigene Regierung haben sollte.

Vor kurzem lud der Regierende Bürgermeister die Berliner Bundestagsabgeordneten aller Fraktionen ein, über die Probleme zu diskutieren, die mit dem Länderfinanzausgleich auf Berlin zukommen könnten. In seinem Beitrag schimpfte der Regierende Bürgermeister mit sichtbarer Wut über die Weigerung der Bundesregierung, dem Land Berlin das für die Erfüllung der Hauptstadtfunktionen nötige Geld zu bewilligen — in seiner Rage sprach er dabei von den „Bonnern“.

„Ich habe eine Frage an Frau Turton: Der Unterschied zwischen 20.000 Mitarbeitern der alten Behörde, die 1986 aufgelöst wurde, und 400 Mitarbeitern jetzt ist ja doch sehr beachtlich. In wieweit haben Sie Planungen, dass die gesamtstädtische Ebene in London auf diesen Personenkreis begrenzt bleibt? Außerdem haben Sie die Probleme mit Verkehrsanlagen und Ampelschaltungen, an denen bis zu 15 Behörden oder Institutionen arbeiten, eindringlich beschrieben. Sind alle diese Behörden immer noch daran beteiligt, oder sind die Kompetenzen von diesen 15 Behörden an den Londoner Bürgermeister delegiert worden? Wenn das der Fall ist, dann kann ich mir vorstellen, dass es im Vorfeld dieser Entscheidung einige Konflikte gegeben haben muss.“

Das Ausgangsargument meiner Ausführungen ist, dass es in vielen Ländern einschließlich Deutschland und Großbritannien eine Veränderung des Denkmusters über kommunale Politik und Verwaltung gegeben hat. Verbunden mit dieser Veränderung ist ein gemeinsames neues Verständnis über den Politikund Verwaltungsstil, der den Bedingungen des neuen Jahrtausends entspricht. Zwei Entwicklungen sind wahrzunehmen. Erstens hat es auf lokaler Ebene einen Wechsel von der engen Konzentration auf die direkte Organisation der Servicebereitstellung zu einer breiteren Diskussion über politische Führung und die Rolle der Bürger gegeben. Zweitens hat sich ein zunehmendes Interesse entwickelt, die repräsentativen Elemente der etablierten Politik durch eine Vielzahl von bürgerschaftlichen Impulsen aus der Lokalpolitik zu ergänzen.

In diesem Beitrag soll von der Entwicklung der direkten Demokratie in den Ländern und Städten der Bundesrepublik seit den frühen 1990er Jahren die Rede sein. Unter direktdemokratischen Entscheidungsrechten der Bürger werden zum einen herkömmlich die Referenden, also die Volks-/Bürgerbegehren und Volks-/Bürgerentscheide gerechnet. In denen entscheidet der Volkssouverän unmittelbar selber und wird in der Ausübung dieses plebiszitären Entscheidungsrechtes ergänzend (und gegebenenfalls rivalisierend) neben dem Parlament bzw. der Kommunalvertretung¹ als der repräsentativ-demokratischen Verfassungsinstitution tätig.² Zum andern sollen hier (in der Literatur nicht unumstritten)³ auch die Direktwahl des Politik- und Verwaltungschefs (z.B. Bürgermeister bzw. Landrat) sowie dessen mögliche Abwahl durch Volks/Bürgerentscheid (Personalplebiszit) zu den direktdemokratischen Entscheidungsrechten des Bürgers gezählt werden.

„Eine Frage an Gerry Stoker: Die Regierung betont in besonderem Maße die Notwendigkeit, die Bürger und Konsumenten zu konsultieren und auf ihre vorgebrachten Anliegen zu hören — also ganz so, dass die Regierung tut, was die Bürger wünschen. Vielleicht könnte Gerry Stoker uns doch erklären, warum es diesen Konflikt gibt, einerseits den Bürgerwünschen entsprechen zu wollen, doch andererseits stets zu betonen, das Verhalten der Bürger ändern zu müssen. In seinem Vortrag machte er besonders deutlich, dass es vor allem darauf ankäme, das Bürgerverhalten zu beeinflussen. Muss dieser Ansatz in diesem Zusammenhang nicht als sehr paternalistisch und elitär erscheinen, wenn man sich bemüht, den Bürgern ein bestimmtes Modell von „Staatsbürgerschaft“ überzustülpen? Die meisten Bürger wollen ja gar keine weitere Partizipation. Vielmehr widmen sie ihre knappen Zeitressourcen ihrer Familie, ihren Freunden und dem Privatvergnügen. Sie wollen nicht in eine „Engagement-Maschine“ gezwungen werden.“

Der Vergleich der beiden Städte Berlin und London ist Teil eines breiter angelegten Forschungsprogramms, in dem wir die Genese, Struktur und Funktion des institutionellen Gefüges europäischer Metropolen vergleichend analysieren wollen. Das Ziel dieses Forschungsprogramms besteht darin, konvergente bzw. divergente Entwicklungen im institutionellen „Bauplan“ von Metropolen zu ermitteln und zu erklären. Im Unterschied zu anderen Metropolenstudien (vgl. jüngst die Berlin-Studie 2000), in denen ausgewählte Politikfelder detailliert untersucht worden sind, konzentriert sich unser Interesse auf die politischadministrativen Strukturen europäischer Metropolen.