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Erschienen in:
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2022 | OriginalPaper | Buchkapitel

1. Einleitung

verfasst von : Amélie Haag

Erschienen in: Die Liberalisierung der bundesdeutschen Migrationspolitik am Beispiel des Anerkennungsgesetzes

Verlag: Springer Fachmedien Wiesbaden

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Zusammenfassung

Im Rahmen des globalen Wettbewerbs um die „besten Köpfe“ rücken Zugangsvoraussetzungen zum nationalen Arbeitsmarkt und formalrechtliche Hürden der Anerkennung ausländischer Qualifikationen in Deutschland ab den 2000er Jahren verstärkt in den Fokus. Mit dem Anerkennungsgesetz setzt sich eine migrationspolitische Reform durch, die zu einer sukzessiven Rechtsausweitung führt und gleichzeitig restriktive Elemente beinhaltet. Dieser vermeintliche Widerspruch wirft die für diese Studie zentrale Frage auf, inwieweit und warum sich liberale und restriktive Elemente in der Policy-Genese durchsetzen können. Im Zentrum der qualitativen Fallstudie stehen sowohl die chronologische Rekonstruktion des politischen Prozesses als auch eine vertiefende Analyse der Einflussfaktoren auf die Entstehung des Gesetzes.

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Nächstes Kapitel Das Anerkennungsgesetz als liberale Migrationspolitik
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Fußnoten
1
Es handelt sich dabei um ein Bundesgesetz, sodass die Bezeichnung richtigerweise „Bundesanerkennungsgesetz“ lauten müsste, insbesondere in Abgrenzung zu den 16 Länderanerkennungsgesetzen, welche zwischen 2012 und 2014 in Kraft getreten sind. Dennoch hat sich sowohl in der Politik und der Verwaltung als auch in der Öffentlichkeit der Begriff „Anerkennungsgesetz“ durchgesetzt und wird daher auch in diesem Buch verwendet.
 
2
In der Fallstudie wird aus Gründen analytischer Präzision auf den im anglo-amerikanischen Raum verbreiteten und inzwischen längst in die politikwissenschaftliche Forschung im deutschsprachigen Raum übergegangenen dreiteiligen Politikbegriff von policy, politics und polity zurückgegriffen. Policy bezieht sich auf den inhaltlichen und materiellen Teil von Politik; policies können folglich, wie in der Fallstudie, eine konkrete Gesetzesvorlage darstellen. Politics bezeichnet den Prozess der Politikgestaltung und die damit verbundenen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse. Polity schließlich bezieht sich auf die strukturellen und normativen Aspekte von Politik (Schubert und Bandelow 2014, 4 ff.).
 
3
Vgl. hierzu die vom Europäischen Rat bereits im Jahr 2000 beschlossene „Lissabon-Strategie“, um die EU zum „wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt“ zu machen (Europäischer Rat Lissabon 23–24.03.2000: Schlussfolgerungen des Vorsitzes 2020).
 
4
Der Sozialwissenschaftler Knuth stellt diesbezüglich fest: „Während Einheimische erfolgreiche Ausbildungs- und Berufskarrieren absolvieren können, ohne sich jemals darüber Rechenschaft geben müssen, ob der Beruf, den sie lernen oder ausüben, durch Bundes- oder Landesrecht oder überhaupt nicht geregelt ist, ist diese Frage für Einwanderer mit einer im Ausland erworbenen Qualifikation von grundlegender Bedeutung“ (Knuth 2012, 132–133).
Laut Integrationsbarometer des SVR erkennen nur rund 45 % der Befragten ohne Migrationshintergrund eine politische Maßnahme zur Anerkennung ausländischer Abschlüsse als „sehr wichtig“ an – während dies auf 62 % der Befragten mit Migrationshintergrund zutrifft. Im Übrigen gab es bei keiner anderen Maßnahme, z. B. „Bildungschancen verbessern“, „Sprachkurse anbieten“ und „Diskriminierung bekämpfen“, eine solch große Abweichung (SVR 2010, 36).
 
5
Auch Knuth weist darauf hin, „[…] dass es praktisch unmöglich war, anfragenden Journalisten die Potenziale und Lücken des neuen Gesetzes zu erklären, weil dieses letztlich darauf hinausläuft, die Struktur des deutschen Berufsrechts insgesamt zu erklären – die im allgemeinen Bewusstsein nicht präsent ist, keine offensichtlich übergreifende Logik aufweist und im Zuge der Auseinandersetzung mit der Problematik überhaupt erst erarbeitet werden muss“ (Knuth 2012, 132).
 
6
Die Rechtsvorlage für die Bewertung von Hochschulabschlüssen, die nicht zu einem reglementierten Beruf hinführen, wie beispielweise Soziolog*in oder Ökonom*in, bildet das 2007 von der Bundesrepublik ratifizierte „Übereinkommen vom 11.04.1997 über die Anerkennung von Qualifikationen im Hochschulbereich in der europäischen Region“ von Europarat und UNESCO, besser bekannt als „Lissabon-Konvention“. Zuständig für die Zeugnisbewertung ist die Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen (ZAB) in Bonn, eine Einrichtung der Kultusministerkonferenz (KMK).
 
7
Reglementierte Berufe können sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene reglementiert sein. In der Bundesrepublik gibt es 81 reglementierte Berufe auf Bundesebene, darunter 41 zulassungspflichtige Handwerks-Meisterberufe sowie z. B. akademische Heilberufe und Gesundheitsfachberufe, und 18 auf Landesebene reglementierte Berufe wie z. B. Ingenieur*in, Erzieher*in oder Lehrer*in. Das Bundesanerkennungsgesetz erfasst naheliegenderweise ausschließlich bundesrechtlich geregelte Berufe.
 
8
Zahlreiche Beispiele dafür lassen sich z. B. dem jährlich erscheinenden Bericht zum Anerkennungsgesetz entnehmen, vgl. den aktuellen Bericht (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2020). Eine Illustration dieser Reformdynamiken stellt beispielsweise die Ausweitung von Beratungsangeboten dar, welche in Abbildung 7.​1 dargestellt werden.
 
9
Das sogenannte BQFG-Änderungsgesetz (BQFG-ÄndG) des Bundes zur Umsetzung der EU-Vorgaben im BQFG sowie der Gewerbeordnung, vom 22. Dezember 2015 trat am 18. Januar 2016 in Kraft (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2016, 9).
 
10
Gesetzliche Neuerungen, die Auswirkungen auf das Anerkennungsgesetz haben, betreffen beispielsweise die Möglichkeit einer elektronischen Antragstellung und die Einführung eines Europäischen Berufsausweises (EBA) für bestimmte Berufe (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2017, 21–23).
 
11
Erst mit dem am 1. März 2020 in Kraft getretenen Fachkräfteeinwanderungsgesetz wurde erstmals ein einheitlicher Fachkräftebegriff definiert. Laut § 18 AufenthG (3) ist eine Fachkraft ein Ausländer, der
1.
eine inländische qualifizierte Berufsausbildung oder eine mit einer inländischen qualifizierten Berufsausbildung gleichwertige ausländische Berufsqualifikation besitzt (Fachkraft mit Berufsausbildung) oder
 
2.
einen deutschen, einen anerkannten ausländischen oder einen einem deutschen Hochschulabschluss vergleichbaren ausländischen Hochschulabschluss besitzt (Fachkraft mit akademischer Ausbildung).
 
Zuvor definierte die Bundesregierung Fachkräfte als „Personen mit einer anerkannten akademischen als auch einer anerkannten anderweitigen mindestens zweijährigen abgeschlossenen Berufsausbildung“ (Drs. 17/4784, 3).
 
12
Vgl. hierzu auch (Freeman 2006, 242; Natter 2018, 18).
 
13
Vgl. hierzu (Geertz 1973).
 
14
Von diesen 14 leitfadengestützten Expert*inneninterviews konnten 13 vollständig transkribiert werden. Von einem Interview wurde lediglich ein Gedächtnisprotokoll angefertigt, da sich die Interviewten in der Datenschutzvereinbarung gegen eine Tonaufnahme des Gesprächs entschieden.
 
15
Zum Zeitpunkt der Feldforschung für vorliegende Studie war die neue Datenschutzverordnung (DVSGO) noch nicht in Kraft getreten; die Neufassung des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG) gilt seit dem 25. Mai 2018.
 
16
Grundsätzlich erhebt das Datenkorpus jedoch keinen Anspruch auf Vollständigkeit.
 
17
Die vollständige Liste der Stellungnahmen ist dem elektronischen Zusatzmaterial in Anhang 3 zu entnehmen.
 
18
Die Debatten zur Anerkennung ausländischer Qualifikationen erstreckten sich über zwei Legislaturperioden, die 16. und die 17. Legislaturperiode, wobei sich die Debatten in der 17. Legislaturperiode (2009–2013) dezidiert auf die Gesetzesvorlage des Bundesanerkennungsgesetzes bezogen.
 
19
Es bestanden rechtlich festgelegte Sperrfristen für den Zugang bzw. die Konsultation des Materials, bedingt durch den Vermerk „Nur zur dienstlichen Verwendung“ (§ 73 Abs. 2 Satz 2 GO-BT), der jedoch spätestens nach Ablauf der jeweils nachfolgenden Wahlperiode seine Gültigkeit verliert.
 
20
Dazu zählen Eckpunktepapiere aus unterschiedlichen Ressorts (Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration u. a. 2009; Bundesministerium für Arbeit und Soziales 2009), der Koalitionsvertrag der Bundesregierung (Bundesregierung 2009a), das Eckpunktepapier der Bundesregierung (Bundesregierung 2009b), das ausgefertigte Anerkennungsgesetz (Bundesregierung 2012) sowie durch das BMBF veröffentlichte Erläuterungen zum Gesetz (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2012).
 
21
Für die Umsetzung der qualitativen Inhaltsanalyse eignen sich computergestützte Verfahren, da sie als Verwaltungs- und Strukturierungshilfe von umfangreichen Textmaterial dienen (Kuckartz 2010; Mayring 2010; Kuckartz und Rädiker 2019).
 
22
Während in der qualitativen Inhaltsanalyse insbesondere der Begriff „Kategorie“ verwendet wird, beziehen sich andere Analyseansätze auf „Codes“ (Kuckartz 2010, 60). In der Regel werden diese Begriffe nicht speziell analytisch differenziert und ihre Anwendung überschneidet sich häufig.
 
23
Dafür wurde ein sogenannter Codierleitfaden ausgearbeitet, der auf theoriegeleiteten Überlegungen zur Entstehung liberaler Migrationspolitik aufbaute und fortlaufend durch induktiv gewonnene Erkenntnisse aus dem Datenmaterial ergänzt wurde.
 
Metadaten
Titel
Einleitung
verfasst von
Amélie Haag
Copyright-Jahr
2022
Buch
Die Liberalisierung der bundesdeutschen Migrationspolitik am Beispiel des Anerkennungsgesetzes

Print ISBN: 978-3-658-37291-0

Electronic ISBN: 978-3-658-37292-7

Copyright-Jahr: 2022

DOI
https://doi.org/10.1007/978-3-658-37292-7_1

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