2. Das Anerkennungsgesetz als liberale Migrationspolitik

In der Migrationspolitikforschung wird die Diskrepanz zwischen öffentlicher Meinung und politischer Entscheidung inzwischen vermehrt in Frage gestellt bzw. nuancierter betrachtet (Kolb 2004; Ellermann 2006; Bonjour 2011; Morales u. a. 2015; Schammann 2015). Verschiedene Befunde deuten jedoch auch darauf hin, dass „[a]lthough there is variation across countries and over time, the core findings of public opinion polls are remarkably consistent: substantial segments of the citizens of liberal states express negative attitudes towards immigration […]” (Hampshire 2013, 21).

Die Verwendung des Begriffs „unerwünscht“, bzw. des englischen Synonyms „unwanted“, ist in der Migrationspolitikforschung weit verbreitet (Cornelius u. a. 1994; Freeman 1994; Joppke 1998a; Ellermann 2013). Aus staatlicher Perspektive als „unerwünscht“ deklarierte Migration findet trotz entgegengesetzter Intentionen statt: Beispielsweise konterkariert Migration im Rahmen von Familiennachzug die angestrebte Null-Zuwanderung in Europa Anfang der siebziger Jahre (Joppke 1998a).

Die Gap-Hypothese steht nicht im Fokus dieser Publikation und wird daher nicht weiter vertieft, bildet jedoch Gegenstand zahlreicher aktueller Diskussionen in der Migrationspolitikforschung (Cornelius u. a. 1994; Freeman 1995; Kolb 2004; Boswell 2007; Bonjour 2011; Czaika und de Haas 2013; Ellermann 2013; Hollifield u. a. 2014; Schammann 2015).

Migrationsdynamiken werden grundsätzlich auf ein Zusammenspiel verschiedener Faktoren zurückgeführt, u. a. marktökonomische Faktoren im Rahmen globaler Handelsbeziehungen, politische und rechtliche Faktoren wie die Expansion und Konsolidierung individueller Rechte, demografische Faktoren und transnationale soziale Netzwerke (Castles 2004; Hollifield u. a. 2014; de Haas 2021). Auch wenn die hier angeführten Migrationspolitiktheorien nicht explizit auf forced migration, d. h. Fluchtbewegungen, eingehen, wird in der Migrationsforschung inzwischen die Dichotomie zwischen forced und voluntary migration in Frage gestellt und eine Verfeinerung der analytischen Konzepte gefordert. Eine Differenzierung zwischen voluntary und forced migrants wird als äußerst problematisch gesehen (Bartram 2015; Erdal und Oeppen 2018). Beispielsweise postuliert Bartram, dass das Konzept der forced migration die Handlungs- und Entscheidungskompetenz von forced migrants in Frage stelle (Bartram 2015).

Für einen Überblick über die unterschiedlichen theoretischen Debatten zu Migrationspolitik in liberalen Demokratien vgl. (Hampshire 2013).

Die von Hampshire definierten Charakteristika liberaler Demokratien weisen auf den ersten Blick starke Ähnlichkeit mit den von Boswell entwickelten Legitimitätskriterien liberaler Wohlfahrtsstaaten auf: institutionelle Legitimität (institutional legitimacy), Teilhabegerechtigkeit (fairness), Sicherheit (security) und Akkumulation (accumulation) (Boswell 2007, 89). Migration stellt laut Boswell eine besondere Herausforderung für die Erfüllung der Legitimitätskriterien dar und kann außerdem dazu führen, dass einzelne Legitimitätsdimensionen miteinander in Konflikt geraten. Konfliktäre Anforderungen lösen sich entweder auf, indem einer der funktionalen Imperative die anderen übertrumpft oder beide aufrechtgehalten werden und dadurch gaps zwischen einer Restriktionsintention von Migrationspolitik und einer de facto Tolerierung liberaler Maßnahmen entstehen (Boswell 2007, 93). Hampshire kritisiert jedoch, dass der funktionale Imperativ der institutionellen Legitimität sowohl verfassungsrechtliche als auch demokratische Aspekte vereine und dadurch Grundwidersprüche dieser Aspekte nicht wiedergebe (Hampshire 2013, 159).

Hampshire plädiert jedoch für eine nuancierte Betrachtung der öffentlichen Meinung, denn „publics rarely think with one mind, especially on issues as controversial as immigration” (Hampshire 2013, 6).

Vgl. dazu auch (Hollifield 1999b; Guiraudon 2000b; Hollifield 2004; Lahav 2006; Lahav 2009).

Vorschnelle Schlussfolgerungen, dass liberale Demokratien grundsätzlich unfähig seien, Migration zu regulieren bzw. zu kontrollieren, werden allerdings kritisiert; vielmehr müssten diejenigen Faktoren identifiziert werden, die die Kontrollfähigkeit der einzelnen Staaten erhöhen oder herabsetzen (Hollifield 1992; Freeman 1994; Joppke 1998a; Bonjour 2011; Ellermann 2013; Hampshire 2013; Sassen 2015).

Natter erkennt als Desiderat künftiger Migrationspolitikforschung eine Aufhebung der Dichotomie zwischen autokratischen/demokratischen Systemen und fordert stattdessen eine stärkere Fokussierung auf das policymaking und Faktoren, die unmittelbar mit den Besonderheiten der Steuerung von Migration verknüpft sind, jedoch unabhängig vom politischen System bestehen: beispielsweise die bürokratisch-administrative Organisation des policymaking, Kooperationsbestrebungen auf internationaler und regionaler Ebene sowie außenpolitische Beziehungen (Natter 2018).

Natters Fallstudie basiert auf Migrationspolitik in Marokko und Tunesien: „[…] two countries that challenge conventional regime classifications and their expected effects on immigration policy” (Natter 2018, 2).

Dieses Phänomen bezeichnet Natter als „illiberal paradox“ (Natter 2018, 2); vgl. hierzu auch 2.1.1.2.

Natter spricht hier von einem „three-level-game“ (Natter 2018, 15), in welchem Entscheidungsträger*innen nationalstaatliche und diplomatische Interessen zwischen Herkunfts- und Zielländern verhandeln müssen, sodass gleichzeitig immigrations- und emigrationspolitische Fragen auf der Agenda stehen.

Für einen ausführlichen ideengeschichtlichen Überblick über die verschiedenen Liberalismustheorien vgl. (Steltemeier 2015).

Freeman etwa postulierte Mitte der neunziger Jahre, dass die migrationspolitische Debatte durch einen „constrained discourse over immigration“ (Freeman 1995, 883) eingeschränkt sei: Die Grenzen einer „legitimen“ Migrationsdebatte würden sich an Political Correctness orientieren und seien zusätzlich durch einen grundsätzlichen Informationsmangel über Migration begrenzt. In der Politik und Verwaltung habe sich ein Konsens etabliert, den Freeman unter dem Begriff „antipopulist norm“ (Freeman 1995, 891) zusammenfasst: Positionen, die nicht mit den liberalen Grundwerten übereinstimmen, werden aus migrationspolitischen Debatten ausgeschlossen (Schammann 2015, 312).

Die Rechtsausweitung bezieht sich größtenteils auf sogenannte „post-entry rights“ (de Haas u. a. 2018, 3).

Diese Entwicklung werten manche Migrationspolitikforscher*innen als sukzessive Dissoziation von Rechten mit der juristischen Staatsbürger*innenschaft (Hammar 1990; Soysal 1994). Hammar konzeptualisiert diese Entkoppelung als „denizenship“ (Hammar 1990); vgl. auch die Ausführungen in 3.​2.​1.​1.

Zivile Rechte umfassen grundlegende Freiheiten wie den Schutz vor willkürlicher Verhaftung und Abschiebung, Meinungsfreiheit, Religionsfreiheit und das Recht auf ein geregeltes Familienleben. Politische Rechte zielen auf die politische Partizipation ab und inkludieren u. a. das Recht zu demonstrieren und sich gewerkschaftlich zu organisieren. Soziale Rechte beziehen sich v. a. auf den Zugang zu sozialstaatlichen Leistungen wie Bildung, Gesundheit oder staatliche Transferleistungen bei Arbeitslosigkeit (Guiraudon 1997, 24).

Rechte für migrantische Arbeitnehmer*innen sind beispielsweise in internationalen Konventionen festgelegt und betreffen u. a. Mindeststandards und Gleichheitsgrundsätze.

Beispielsweise hat der EuGH allzu restriktive nationalstaatliche Regelungen im Bereich des Familiennachzugs für rechtswidrig erklärt. Dazu gehört das 2011 in Großbritannien eingeführte Mindestalter von 21 Jahren für den Ehepartner*innennachzug, das durch den Britischen Gerichtshof als unvereinbar mit Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention erklärt wurde (Block 2012).

Das englische Pendant „global battle for brains“ (Menz 2016a, 628) verdeutlicht, dass die individuelle Humankapitalausstattung der Migrant*innen dabei im Vordergrund steht.

Kolb wagt ein gedankliches Experiment, indem er Erkenntnisse der Clubtheorie auf staatliche Migrationspolitik überträgt (Kolb 2007). Migrationspolitik sei in einer clubtheoretischen Perspektive eine „[Form] staatlicher Personalentwicklung“ (Kolb 2007, 4), die sowohl eine bedingungslose Aufnahme (vollständige Inklusion) als auch einen kategorischen Ausschluss (vollständige Exklusion) neuer Clubmitglieder als realistische Optionen für staatliche Bevölkerungspolitik ausschließe. Migrationspolitik sei vielmehr hochgradig selektiv, da sie die „konkrete Ausformulierung von Inklusions- und Exklusionsbedingungen“ (Kolb 2007, 5) festlege: „Offene Gesellschaften, die selektiv neue Mitglieder zulassen und somit eine systematische Personalentwicklungspolitik für Erwerbsmitglieder betreiben, sind um ein Vielfaches besser in der Lage, ökonomischen Strukturwandel zu gestalten und ihr Wachstumspotential durch Einlass nicht-rivalisierender Mitglieder zu erhöhen“ (Kolb 2007, 7).

Ähnlich wird auch in der Fallstudie vorgegangen, vgl. insbesondere 2.4.2 und 2.4.3.

Diskrepanzen zwischen der policy on paper und Diskursen über die policy konzeptualisieren Czaika und de Haas als „discursive gap“ (Czaika und de Haas 2013, 494), zwischen der policy on paper und ihrer Implementierung als „implementation gap“ (Czaika und de Haas 2013, 496).

Dabei handelt es sich häufig um Untersuchungen von Süd-Nord-Migrationsbewegungen, beispielsweise zwischen dem afrikanischen Kontinent und Europa bzw. zwischen Mittelamerika und den USA (de Haas u. a. 2018, 2).

Die Untersuchung basiert auf dem IMPIC-Index (Immigration Policies in Comparison), der migrationspolitische Maßnahmen in 33 OECD-Staaten fokussiert.

Spätaussiedler*innen können für ein Anerkennungsverfahren zwischen BQFG und BVFG wählen (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2012, 8). Vgl. hierzu auch 2.4.3.2.

Der Aufenthaltsstatus der Antragstellenden wird allerdings nicht gesondert in der Statistik des Bundesanerkennungsgesetzes erfasst, sodass Rückschlüsse über den Aufenthaltsstaus nur annähernd aufgrund der Staatsangehörigkeit der Antragstellenden gezogen werden können (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2020, 35).

Zur Anerkennung ausländischer Berufsqualifikationen von Geflüchteten vgl. die Erläuterungen im Bericht zum Anerkennungsgesetz 2019 (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2020).

§ 14 BQFG definiert diese „nicht selbst zu vertretenden Gründ[e]“ allerdings nicht näher. Der Paragraf kann allerdings auch dann angewendet werden, wenn „[…] die Vorlage der entsprechenden Unterlagen mit einem unangemessenen zeitlichen und sachlichen Aufwand“ verbunden ist (§ 14 BQFG (1)).

Diese trifft allerdings nur auf die bundesrechtlich geregelten Berufe und nicht auf die landesrechtlich geregelten Berufe zu: Verwaltungsakte, die im jeweiligen Landesrecht erlassen werden, gelten folglich nur in dem betreffenden Bundesland (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2012, 14).

Diese Frist gilt ab dem Einreichen aller angeforderter Unterlagen.

Dies trifft in der Regel dann zu, wenn bei der ZAB Gutachten für Hochschulabschlüsse eingeholt werden müssen (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2012, 21).

Eine zunehmende Bündelung von Zuständigkeiten und Institutionalisierung neuer Stellen wird in 7.​3 thematisiert.

Beispielsweise haben laut Bundesrechtsanwaltsordnung nur Unionsbürger*innen und Spätaussiedler*innen Anspruch auf ein Anerkennungsverfahren. Dadurch sind Drittstaatsangehörige noch immer von einem Verfahren auf ein Anerkennungsverfahren ausgeschlossen (Braun 2012, 7). Laut BMBF ist die fachrechtliche Einschränkung dadurch begründet, dass Kenntnisse der deutschen Rechtslage vorausgesetzt werden, wodurch jedoch die rechtliche Diskrepanz zwischen Unionsbürger*innen, Spätaussiedler*innen und Drittstaatsangehörigen nur unzureichend erklärt wird (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2012, 13).

Beispielsweise sind anfallende Gebühren je nach gesetzlicher Grundlage unterschiedlich. Anerkennungen nach § 10 BVFG sind verglichen mit dem BQFG teilweise mit geringeren bzw. gar keinen Gebühren verbunden (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge 2014).

Obwohl das deutsche Pendant zu immigration politics korrekterweise Einwanderungspolitik heißen müsste, hatte sich im Sprachgebrauch und in der politischen Darstellung zunächst der Begriff Zuwanderungspolitik durchgesetzt (Scholz 2012, 24). Allerdings demonstrieren Policy-Reformen der letzten Jahre ein Umdenken in Bezug auf diesen Begriff, wie beispielsweise das am 1. März 2020 in Kraft getretene Fachkräfteeinwanderungsgesetz verdeutlicht.

Die Analyse bezieht sich auf das Aufenthaltsgesetz (AufenthG) in seiner Fassung vom 1. März 2020.

Die Zustimmung der BA wird allerdings nicht für alle Beschäftigungen benötigt (vgl. § 18 (2) AufenthG).

Im Wortlaut heißt es in § 18 (2): „Die Erteilung eines Aufenthaltstitels zur Ausübung einer Beschäftigung nach diesem Abschnitt setzt voraus, dass 4. die Gleichwertigkeit der Qualifikation festgestellt wurde oder ein anerkannter ausländischer oder ein einem deutschen Hochschulabschluss vergleichbarer ausländischer Hochschulabschluss vorliegt, soweit dies eine Voraussetzung für die Erteilung des Aufenthaltstitels ist.“

Davor § 17a AufenthG.

Teil dieser Voraussetzungen ist beispielsweise, dass festgestellte Unterschiede durch betriebliche Praxis ausgeglichen werden können und die Arbeitgeber*innen sich dazu verpflichten, den Ausgleich in einem Zeitraum von maximal zwei Jahren zu ermöglichen (vgl. § 16d AufenthG).

Beispielsweise trifft dies auf Staatsangehörige bestimmter Länder zu, die bei Vorlage eines Arbeitsvertrags keinen Gleichwertigkeitsnachweis erbringen müssen (§ 26 BeschV). Kolb geht in seinem Beitrag detaillierter auf diese rechtlichen Regelungen ein (Kolb 2019, 170).