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2022 | OriginalPaper | Buchkapitel

6. Der parlamentarische Entscheidungsprozess: Zwischen Konsensorientierung und parteipolitischen Interessen

verfasst von : Amélie Haag

Erschienen in: Die Liberalisierung der bundesdeutschen Migrationspolitik am Beispiel des Anerkennungsgesetzes

Verlag: Springer Fachmedien Wiesbaden

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Zusammenfassung

Der Gesetzentwurf für das Bundesanerkennungsgesetz wurde, nachdem er in zahlreichen Konzeptionsschritten und Abstimmungsprozessen mit den Fachressorts sowie Fach-, Berufs- und Interessenverbänden in der Ministerialbürokratie ausgearbeitet worden war, am 23. März 2011 im Bundeskabinett verabschiedet. Im anschließenden parlamentarischen Entscheidungsverfahren mussten dem Gesetzentwurf sowohl der Bundestag als auch der durch die Opposition dominierte Bundesrat zustimmen. In diesem Kapitel werden die verschiedenen parteipolitischen Positionen zum Anerkennungsgesetz sowie die parlamentarischen Debatten und Abstimmungsprozesse näher beleuchtet. 

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Nächstes Kapitel Schlussbetrachtungen und Ausblick
Fußnoten
1
Bei Antritt der schwarz-gelben Bundesregierung im September 2009 dominierte zunächst auch im Bundesrat schwarz-gelb. Dies änderte sich mit der Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen am 9. Mai 2010, sodass sich die Mehrheitsverhältnisse im Bundesrat zugunsten der Opposition verschoben, indem SPD-geführte Länder die Mehrheit hatten.
 
2
Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung (federführend) sowie an die Ausschüsse des Inneren, Arbeit und Soziales sowie Familie, Senioren, Frauen und Jugend.
 
3
Vgl. hierzu die Ausführungen in Kapitel 4. Es wird hier davon ausgegangen, dass der politische „Startschuss“ für eine Anerkennungsgesetzgebung mit der Qualifizierungsinitiative vom 22. Oktober 2008 fällt (Bundesregierung und Regierungschefs der Länder 2008). Gegen Ende der 16. Legislaturperiode konkretisierten sich die Pläne für ein Bundesanerkennungsgesetz und es wurden jeweils zwei unterschiedliche Eckpunktepapiere aus SPD- bzw. CDU-geführten Ressorts veröffentlicht, wie bereits in Kapitel 4 erläutert wurde.
 
4
Der Antrag der Fraktion Die Linke wurde an den Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung (federführend), an den Innenausschuss, den Ausschuss für Arbeit und Soziales sowie den Ausschuss für Familie, Senioren, Frauen und Jugend überwiesen (Plenarprotokoll 16/148). Der Antrag der FDP-Fraktion wurde an den Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung (federführend), den Innenausschuss, den Ausschuss für Familie, Senioren, Frauen und Jugend weitergeleitet (Plenarprotokoll 16/202).
 
5
Der Antrag der Fraktion Die Linke (Drs. 16/7109) wurde am 6. März 2008 im Bundestag beraten (Plenarprotokoll 16/148) und aufgrund einer Beschlussempfehlung des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung vom 27. Januar 2009 (BT-Drs. 16/11732) schließlich am 29. Januar 2009 im Bundestag mit den Stimmen der Fraktionen CDU/CSU, SPD und FDP gegen die Stimmen der Fraktion Die Linke bei Stimmenthaltung der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen abgelehnt (Drs. 16/11732).
Der Antrag der FDP-Fraktion (Drs. 16/11418) wurde am 29. Januar 2009 im Bundestag beraten (Plenarprotokoll 16/202) und auf Empfehlung des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung vom 12. Juni 2009 schließlich im Bundestag am 18. Juni 2009 mit den Stimmen der Fraktionen CDU/CSU, SPD und Die Linke gegen die Stimmen der Fraktionen FDP und Bündnis 90/Die Grünen abgelehnt (Plenarprotokoll 16/227).
 
6
Die Debatten, auf die hier Bezug genommen wird, fanden in der 16. Legislaturperiode (2005–2009) am 6. März 2008 (Plenarprotokoll 16/148), am 29. Januar 2009 (Plenarprotokoll 16/202), 18. Juni 2009 (Plenarprotokoll 16/227) und zu Beginn der 17. Legislaturperiode (2009–2013) am 3. Dezember 2009 statt.
 
7
Tatsächlich ging die Abgeordnete sowohl auf Taxifahrer als auch Taxifahrerinnen ein, was bislang nicht der Fall war. Der „Taxi fahrende Arzt“ wurde in ihrem Redebeitrag sogar zu einer „Taxi fahrenden Ärztin“.
 
8
Die inhaltlichen Forderungen der einzelnen Anträge fließen in die Darstellung der Interessen und Positionen der Parteien in 6.2.3 ein.
 
9
Einige der Forderungen, beispielsweise die Anerkennung von Schulabschlüssen, können jedoch aus formalrechtlichen Gründen nicht auf bundesrechtlicher Ebene geregelt werden.
 
10
Andere wiederum schieden nach der 16. Legislaturperiode aus dem Deutschen Bundestag aus, z. B. die SPD-Abgeordnete Gesine Multhaupt, welche in der 16. Legislaturperiode Mitglied im Ausschuss für Bildung und Forschung war.
 
11
Vgl. hierzu auch die theoretischen Grundlagen in 3.​2.​3.
 
12
Laut § 26 der Geschäftsordnung des Bundesrats hat jedes Land das Recht, im Bundesrat Anträge zu stellen. Anträge stellten das Land Hessen (CDU/FDP) (BR-Drs. 211/2/11), der Freistaat Thüringen (CDU/SPD) (BR-Drs. 211/3/11), die Freie und Hansestadt Hamburg (SPD) (BR-Drs. 211/4/11). Zu einem späteren Zeitpunkt stellten außerdem die Länder Hamburg und Bremen gemeinsam einen Antrag (BR-Drs. 606/2/11) sowie der Freistaat Sachsen (BR-Drs. 606/3/11).
 
13
Von 2011 bis 2018 war Olaf Scholz Erster Bürgermeister von Hamburg.
 
14
Auch in parlamentarischen Debatten im Bundestag wurde insbesondere von den Oppositionsparteien SPD, Grüne und Linke bedauert, dass in späteren Versionen des Gesetzentwurfs kein rechtlicher Beratungsanspruch festgeschrieben wurde, wie in 6.5.2 erläutert wird.
 
15
Das IQ-Netzwerk wird von BMAS, BMBF, BA und dem ESF gefördert. Erste Maßnahmen der Anerkennungsberatung fielen in die Förderperiode 2011–2014.
 
16
Die Evaluation des Bundeanerkennungsgesetzes erfolgte im Auftrag des BIBB durch das Forschungs- und Beratungsunternehmen InterVal GmbH aus Berlin sowie das Institut für Wirtschaft, Arbeit und Kultur (IWAK) der Goethe Universität Frankfurt (vgl. Ekert u. a. 2017).
 
17
Dem Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung wurde u. a. am 3. Dezember 2009 während der Aussprache im Bundestag die Federführung für die Beratung der Anträge der oppositionellen Fraktionen (SPD, Grüne, Linke) überwiesen (Plenarprotokoll 17/9).
 
18
Es fand erst eine nachträgliche Überweisung an den Ausschuss für Gesundheit und den Ausschuss für Wirtschaft und Technologie statt (vgl. Drs. 17/6260).
 
19
Dies umfasst sowohl Bestimmungen zur Mitgliederzahl (§ 57), zu Vorsitzenden und Stellvertreter*innen (§ 58–59), zur Einberufung von Ausschusssitzungen (§ 60), zur Organisation der Tagesordnung (§ 61), zur Berichterstattung (§ 65–66) als auch zur Konsultation von Sachverständigen (§ 70). Die Details sämtlicher Bestimmungen können der GO-BT entnommen werden.
 
20
Ausschussmitglieder des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzungen waren für die CDU/CSU Marcus Weinberg, Albert Rupprecht und Thomas Feist, für die SPD Swen Schulz, Willi Brase und Ernst Dieter Rossmann, für die FDP Heiner Kamp, für Die Linke Agnes Alpers und für Bündnis 90/Die Grünen Krista Sager (vgl. Protokolle 17/17 und 17/47).
 
21
In Anträgen von Fraktionen fanden sich Hinweise auf Studien oder Berichte von Akteur*innen der Integrationspraxis, z. B. Programme der Otto-Benecke-Stiftung oder die Brain-Waste-Studie.
 
22
Es handelt sich dabei um diejenigen Ausschusssitzungen, die anhand von Protokollen und Dokumenten rekonstruiert werden konnten.
 
23
Anträge der Fraktionen SPD (Drs. 17/108), Die Linke (Drs. 17/117) sowie Bündnis 90/Die Grünen (Drs. 17/123).
 
24
Anträge der Fraktionen CDU/CSU und FDP (Drs. 17/3048), SPD (Drs. 17/108), Die Linke (Drs. 17/117 sowie 17/6271), Bündnis 90/Die Grünen (Drs. 17/123 sowie 17/6919).
 
25
Laut § 70 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestags dienen „Öffentliche Anhörungssitzungen“ mit Sachverständigen, Interessenvertreter*innen und „anderen Auskunftspersonen“ dazu, die Ausschussmitglieder über einen Sachverhalt zu informieren, der in die Zuständigkeit des Ausschusses fällt. Auch wenn Sitzungen der Fachausschüsse laut Geschäftsordnung des Bundestages (§ 69) nicht öffentlich sind, wird eine zunehmende Aufweichung dieser Regelung konstatiert, da die sogenannten Hearings vermehrt für die Öffentlichkeit geöffnet werden, um eine stärkere Transparenz und Nachvollziehbarkeit von Entscheidungen zu gewährleisten (Schneider 2010; Beyme 2017).
 
26
Die Dänische Agentur für Internationale Bildung ist eine nachgeordnete Behörde des Ministeriums für Wissenschaft, Technologie und Innovation und alleinige Anlaufstelle für die Anerkennung ausländischer Qualifikationen. In Dänemark wurden bereits im Jahr 2000 Anerkennungsregelungen beschlossen und eine zentrale Anlaufstelle für Anerkennungsverfahren eingerichtet (Danish Agency for International Education 2010).
 
27
Mitgliedern des Ausschusses wird laut § 70 der GO-BT ein Fragerecht zugestanden.
 
28
Abgeordnete des federführenden Ausschusses konnten in diesem Rahmen ebenfalls konkrete Fachfragen an die Vertreter*innen der Bundesregierung (BMBF) stellen.
 
29
Die erste Öffentliche Anhörungssitzung am 5. Juli 2010 fiel chronologisch gesehen mitten in den Prozess zur Erstellung eines Referentenentwurfs durch das federführende Ressort. Dadurch lag zwar noch keine konkrete Rechtsgrundlage zur Diskussion vor, allerdings waren beispielsweise Anträge der Fraktionen SPD (BT-Drs. 17/108), Die Linke (BT-Drs. 17/117) und Bündnis 90/Die Grünen (BT-Drs. 17/123) sowie das Eckpunktepapier der Bundesregierung (Bundesregierung 2009b) Vorlagen für die Sitzung (vgl. Protokoll 17/17).
 
30
Die einzelnen Fragen waren: 1. Wie müssten die Anerkennungsverfahren hierzulande gestaltet werden, um effektiv und transparent zu sein? 2. Wie handhaben die europäischen Nachbarländer die Anerkennung von Auslandsqualifikationen? 3. Welche Veränderungen sind in den Bereichen gesetzliche Rahmenbedingungen, Beratung, Bewertung, Begleitung, Qualifizierung und Zuständigkeitsstrukturen erforderlich, um die Anerkennung ausländischer Abschlüsse und Qualifikationen zu verbessern? Welche Unterstützungsangebote für Anerkennungsstellen, Kammern und andere Beteiligten sind Ihrer Auffassung nach erforderlich? 4. Welchen Stellenwert hat die Anerkennung von Qualifikationen für die Integration von Migrantinnen und Migranten und welche begleitenden Angebote sind für eine effektive Arbeitsmarktintegration erforderlich? 5. Wie bewerten Sie in diesem Gesamtzusammenhang das vorliegende Eckpunktepapier?
Auffällig ist, dass sich erst die vierte und vorletzte Frage auf die Bedeutung der Anerkennung ausländischer Qualifikationen für die Arbeitsmarktintegration von Migrant*innen bezieht.
 
31
Im Großen und Ganzen waren Problemfelder und Diskussionspunkte, die im Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung aufgeworfen wurden deckungsgleich mit den in 5.​5 angeführten Diskussionslinien zur Anerkennung ausländischer Qualifikationen. Da die in den Ausschuss eingebrachten Stellungnahmen der Sachverständigen ebenfalls in die Analyse ihrer Positionen zum Bundesanerkennungsgesetz in 5.​5 eingeflossen sind, wird hier auf eine detaillierte Darstellung der einzelnen Positionen verzichtet.
 
32
Beispielsweise mahnte ver.di: „Wir müssen eher zwei großzügige Schritte gehen als einen zu kurz“ (Protokoll 17/17, 38).
 
33
Vorlagen für die Öffentliche Anhörungssitzung bildeten der Gesetzentwurf und die Anträge aller Fraktionen, die im Protokoll nicht weiter spezifiziert wurden.
 
34
Die Stellungnahme der Deutschen Krankenhausgesellschaft war allerdings identisch zu der Stellungnahme, die sie am 8. März 2011 in Bezug auf den Referentenentwurf an das BMBF übermittelt hatte, wie durch einen inhaltlichen Vergleich beider Stellungnahmen festgestellt wurde (Deutsche Krankenhausgesellschaft (DKG) 2011).
 
35
In der Reihenfolge der Wortbeiträge: Swen Schulz (Spandau) für die SPD-Bundestagsfraktion, Heiner Kamp für die FDP, Agnes Alpers für Die Linke, Memet Kiliç für Bündnis 90/Die Grünen, Albert Rupprecht (Weiden) für die CDU/CSU und für die SPD außerdem Daniela Kolbe (Leipzig). Schulz, Kamp, Alpers und Rupprecht waren ordentliche Mitglieder des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung.
 
36
Zu Protokoll gegebene Reden waren von den Abgeordneten Marcus Weinberg (Hamburg) CDU/CSU, Swen Schulz (Spandau) SPD, Aydan Özoğuz (SPD), Heiner Kamp (FDP), Sevim Dağdelen (Die Linke), Krista Sager (Bündnis 90/Die Grünen) sowie der Bildungsministerin Anette Schavan (CDU).
 
37
Alle Beschlussempfehlungen wurden angenommen (Protokoll 17/130). Im Detail betraf dies alle Anträge, die die Bundestagsfraktionen in der 17. Legislaturperiode zur Anerkennung ausländischer Qualifikationen gestellt hatten, d. h. Drs. 17/3048, 17/108, 17/117, 17/123, 17/6271, 17/6919, 17/7218.
 
38
Swen Schulz war in der 17. Legislaturperiode stellvertretender Sprecher der Arbeitsgruppe Bildung und Forschung sowie Mitglied des Ausschusses für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung (Swen Schulz (Spandau), MdB 2011).
 
39
Albert Rupprecht war seit 2009 bildungs- und forschungspolitischer Sprecher der CDU/CSU im Bundestag (Albert Rupprecht, MdB – Berlin – Meine Arbeit in der CDU/CSU 2020).
 
40
Im Wortlaut hieß es im Eckpunktepapier der Bundesregierung unter Punkt 9: „Gemeinsam mit den Ländern werden wir die Möglichkeiten prüfen, jedem Anerkennungssuchenden eine Erstanlaufstelle anzubieten, die ihm den Weg in und durch die Verfahren und zu den zuständigen Behörden bzw. Stellen weist und ihn hinsichtlich seiner Arbeitsmarktintegration berät“ (Bundesregierung 2009b, 4).
 
41
Vgl. hierzu beispielsweise den Redebeitrag des SPD-Abgeordneten Swen Schulz am 29. September 2011 im Bundestag: „Doch wer wirklich Erfolg haben will, der stellt nicht nur ein Verfahren, sondern auch Beratung, Unterstützung und Förderung sicher. Der baut Brücken, die bis ins Erwerbsleben reichen“ (Plenarprotokoll 17/130, 15447).
 
42
Der Abgeordnete der CDU/CSU-Fraktion Marcus Weinberg stellte in seiner Rede am 29. September 2011 fest: „Die Wünsche der Opposition allerdings sind in weiten Teilen sowohl bei der Frage der Finanzierung als auch der Umsetzung nicht nur problematisch, sondern auch unrealistisch. Dem Wunsch der SPD entsprechend einen konkreten Beratungsanspruch im Gesetz zu verankern, würde dazu führen, dass wir eine Überfrachtung mit unverhältnismäßig hohen Kosten und Aufwand bekommen hätten“ (Protokoll 17/130, 15446).
 
Metadaten
Titel
Der parlamentarische Entscheidungsprozess: Zwischen Konsensorientierung und parteipolitischen Interessen
verfasst von
Amélie Haag
Copyright-Jahr
2022
Buch
Die Liberalisierung der bundesdeutschen Migrationspolitik am Beispiel des Anerkennungsgesetzes

Print ISBN: 978-3-658-37291-0

Electronic ISBN: 978-3-658-37292-7

Copyright-Jahr: 2022

DOI
https://doi.org/10.1007/978-3-658-37292-7_6

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