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Erschienen in:

2022 | OriginalPaper | Buchkapitel

5. Die konzeptionelle Ausarbeitung des Anerkennungsgesetzes

verfasst von : Amélie Haag

Erschienen in: Die Liberalisierung der bundesdeutschen Migrationspolitik am Beispiel des Anerkennungsgesetzes

Verlag: Springer Fachmedien Wiesbaden

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Zusammenfassung

Nachdem, wie im vorherigen Kapitel dargestellt wurde, das politische und öffentliche Bewusstsein dafür geschärft worden war, dass Ärzte oder Ingenieure aufgrund unzureichender formaler Anerkennungsmöglichkeiten ihrer im Ausland erworbenen Qualifikationen Taxi fuhren, stellt sich in diesem Kapitel „also die Frage, wie der so oft in letzter Zeit zitierte „Taxi fahrende Ingenieur“ wieder aus dem Taxi rauskommt“. Der Fokus dieses Kapitels liegt folglich auf der Rekonstruktion des Ablaufs und der Besonderheiten des Ausarbeitungsprozesses der policy, indem die Einflussfaktoren auf die Entstehung, die Struktur und den Inhalt des Anerkennungsgesetzes herausgestellt werden.

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Vorheriges Kapitel Das Agenda Setting: Vom „Taxi fahrenden Arzt“ zur Konkretisierung der Pläne für ein Anerkennungsgesetz

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Nur mit Berechtigung zugänglich

Es wird bewusst das generische Maskulinum verwendet, da die Diskrepanz zwischen dem in der öffentlichen und politischen Debatte dargestellten „Taxi fahrenden Arzt bzw. Ingenieur“ als „typischer Männerberuf“ und der „als Putzfrau arbeitenden Lehrerin“ als „typischer Frauenberuf“ illustriert werden soll.

s. o.

Bis 2005 war das Amt der „Ausländerbeauftragten der Bundesregierung“ bei verschiedenen Bundesministerien angesiedelt bis es als „Amt der Integrationsbeauftragten der Bundesregierung“ direkt an das Bundeskanzleramt angebunden wurde (Schneider 2010, 367). Die gesetzliche Grundlage für die Tätigkeit der Integrationsbeauftragten bilden §§ 92 bis 94 des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG).

Die Frage nach der Initiative für ein Anerkennungsgesetz war ein parteipolitisches Streitthema zwischen CDU/CSU und SPD, die die Initiative bei Arbeitsminister Olaf Scholz (SPD) sah (vgl. hierzu auch 4.2.3).

So heißt es beispielsweise auf der Homepage der Integrationsbeauftragten: „Zu den bedeutendsten rechtlichen Neuerungen in der Amtszeit von Maria Böhmer gehört das am 1. April 2012 in Kraft getretene Gesetz zur Verbesserung der Feststellung und Anerkennung im Ausland erworbener Berufsqualifikationen. Maria Böhmer hatte sich jahrelang mit Nachdruck für die Gesetzesregelung eingesetzt. Zugewanderte Akademiker und Fachkräfte haben nun einen Rechtsanspruch auf ein Verfahren zur Anerkennung ausländischer Berufsqualifikationen. Damit werden die Lebensleistung von Zuwanderern gewürdigt und brach liegende Potenziale genutzt“ (Integrationsbeauftragte | Bisherige Beauftragte | Prof. Dr. Maria Böhmer 2020).

Befragte Expert*innen wiesen insbesondere auf die Konsultation der Integrationsbeauftragten im Rahmen der Ressortabstimmungen hin (Interview 1, 2, 10).

Mit Österreich und Frankreich wurde in sogenannten „Gemeinsamen Erklärungen“ beschlossen, eine gegenseitige Vergleichbarkeit von Berufsabschlüssen (zwischen Deutschland und Österreich bzw. Deutschland und Frankreich) zu gewährleisten. Mit der Schweiz gibt es eine ähnliche Rechtsverordnung (Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration 2007, 78).

Vgl. hierzu auch die Studie von Damelang und Abraham, welche sich jedoch auf einen Zeitraum nach dem Inkrafttreten des Anerkennungsgesetzes bezieht (Damelang und Abraham 2016).

Über die Teilnahme anderer Sachverständiger ist nichts bekannt.

Die Verankerung des politischen Entschlusses erfolgt, wie bereits in 4.4.3 ausgeführt wurde, mit dem Koalitionsvertrag der schwarz-gelben Bundesregierung im Herbst 2009 (Bundesregierung 2009a).

Das Referat wird im Folgenden zum Referat 325; im Juni 2014 dann als Referat 315 umbenannt in die bis heute gültige Bezeichnung „Anerkennung ausländischer Berufsqualifikationen“. Inzwischen wird das Referat im Organigramm des BMBF als Referat 316 geführt.

Durch das BBiG wurde die Berufsbildung vom Kammerrecht gelöst und auf die nationale Gesetzesebene übertragen (Vossiek 2017, 349).

Dem BIBB wurde durch eine Verwaltungsvereinbarung zwischen dem BMBF und dem BIBB vom 22. bis 26. November 2012 die Aufgabe des Monitorings der Umsetzung des Bundesanerkennungsgesetzes übertragen (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2014, 38). Ergebnisse des Monitorings werden in jährlichen Fachberichten des BIBB („Bericht zum Anerkennungsgesetz“) präsentiert. Der erste „Bericht zum Anerkennungsgesetz“ wurde 2014 veröffentlicht.

Mit dem Anerkennungsgesetz gewann das IQ-Netzwerk einerseits einen neuen Handlungsschwerpunkt dazu, andererseits wurde auch die finanzielle Förderung ausgebaut, da das BMBF in die Finanzierung mit einstieg. Anerkennungsberatung ist auch noch in der Förderperiode von 2019–2022 einer der Handlungsschwerpunkte im IQ-Netzwerk (Integration durch Qualifizierung (IQ) 2021).

Dies entspricht auch dem in § 1 des BQFG festgelegten Zweck des Gesetzes: „Dieses Gesetz dient der besseren Nutzung von im Ausland erworbenen Berufsqualifikationen für den deutschen Arbeitsmarkt, um eine qualifikationsnahe Beschäftigung zu ermöglichen.“

Der SPD-Abgeordnete Swen Schulz (Spandau) führte beispielsweise während der ersten Lesung zum Gesetzentwurf im Bundestag am 1. Juli 2011 aus: „Wir mussten aber bis heute auf die erste Lesung eines Gesetzentwurfs warten. Jetzt stellt sich die Frage: Hat sich das lange Warten gelohnt? Die Antwort lautet: Leider bleibt der Gesetzentwurf hinter den im Eckpunktepapier der Bundesregierung selbst formulierten Ansprüchen zurück“ (Plenarprotokoll 17/118, S. 13747).

Vgl. dazu auch die Ausführungen zur parlamentarischen Debatte in Kapitel 6.

Vgl. hierzu auch die Ausführungen der Aufrechterhaltung unterschiedlicher Rechtsgrundlagen in 2.4.3.

In der EU-Berufsanerkennungsrichtlinie findet sich dazu folgender Hinweis: „Nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c des Vertrages ist die Beseitigung der Hindernisse für den freien Personen- und Dienstleistungsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten eines der Ziele der Gemeinschaft“ (Richtlinie 2005/36/EG (1)).

Kein Mitgliedstaat hat die EU-Berufsanerkennungsrichtlinie fristgerecht umgesetzt (SVR 2013, 151). In der Bundesrepublik gestalteten sich bereits die Verhandlungen zur Richtlinienumsetzung als zäh, da besonders die Verbände der freien Berufe und des Handwerks die Richtlinie kritisch aufnahmen (von Radetzky 2014, 61). Die Versäumnisse der fristgerechten und vollständigen Umsetzung der Richtlinie ahndete der EuGH in einem Urteil vom 17. Dezember 2009 als Vertragsverletzung (vgl. EuGH Urteil vom 17.12.2009 C-505/08). Für Details zum Verfahren siehe (von Radetzky 2014, 61 ff.).

Dies trifft auf Ärzt*innen, Zahnärzt*innen, Tierärzt*innen, Apotheker*innen, Architekt*innen, Krankenpfleger*innen und Hebammen zu. Diese Regelung basiert auf bereits weitestgehend harmonisierten Ausbildungsanforderungen, welche in der Richtlinie 2005/36/EG nochmals verfestigt wurden (von Radetzky 2014, 61).

Diese wesentlichen Unterschiede lassen sich an drei Punkten festmachen. Erstens, wenn die Ausbildungsdauer mindestens ein Jahr unter der im Aufnahmestaat geforderten Ausbildungsdauer für den Beruf liegt. Zweitens, wenn inhaltlich starke Diskrepanzen der Fächer vorliegen und drittens, wenn der reglementierte Beruf im EU-Aufnahmestaat Tätigkeiten umfasst, die im EU-Ausbildungsstaat nicht Teil des reglementierten Berufs sind.

Kapitel II der Berufsanerkennungsrichtlinie 2005/36/EG regelt in mehreren Artikeln die Modalitäten für die Anerkennung der Berufserfahrung.

Vgl. Artikel VI. 4 der Lissabon-Konvention.

Tatsächlich nahm die Brain-Waste-Studie zu mehreren Zeitpunkten Bezug auf Regelungen und Verfahren zur Anerkennung in Dänemark (vgl. Englmann und Müller 2007).

Im Rückblick wurde v. a. angemerkt, dass das dänische Anerkennungsgesetz dem Bundesanerkennungsgesetz in der Operationalisierung hinterherhinke: „Und es gab eigentlich, also Dänemark waren die, die das organisiert hatten, die das transparent hatten, dann aber schon, also im Vergleich zu dem, was wir daraus gemacht haben z. B., dahinter zurückgeblieben sind. Also das Anerkennungssystem von Deutschland ist auch ohne Zentralisierung vom inhaltlichen Anspruch her mehr als das, was die in Dänemark machen“ (Interview 5, Pos. 109).

Während des 3. Integrationsgipfels im Jahr 2008 sprach Scholz davon, dass die Ausarbeitung einer Anerkennungsgesetzgebung „vielleicht schwieriger als eine Mondlandung“ (Sommer 2015a, 157) sei.

Kammern bzw. Kammerdachverbände sind wiederum auch Mitglied größerer Zusammenschlüsse bzw. Gesamtvertretungen von Arbeitgeber*innen. So ist der ZDH beispielsweise auch Mitglied der BDA.

Eine ausführliche Betrachtung der Anerkennungspraxis und der Durchführung von Bewertungsverfahren ausländischer Qualifikationen, insbesondere auch bei den Kammern, findet sich aus einer kritisch-soziologischen Perspektive bei Sommer (2015a).

Im Detail trifft dies auf (1) Industrie- und Handelskammern, (2) Handwerkskammern, (3) Landwirtschaftskammern, (4) Rechtsanwalts-, Patentanwalts- und Notarkammern, (5) Wirtschaftsprüfer- und Steuerberaterkammern und (6) Ärzte-, Zahnärzte-, Tierärzte- und Apothekerkammern zu.

Die Forderung einer kompetenzgebundenen Zuständigkeitsstruktur für die Implementierung der policy wird in 5.5.3 näher analysiert.

Zu den akademischen Heilberufen zählen Ärzt*innen, Zahnärzt*innen, Apotheker*innen und Psychotherapeut*innen (Artikel 29 bis 34c des Bundesanerkennungsgesetzes).

Zu den Gesundheitsfachberufen zählen Krankenpfleger*innen, Altenpfleger*innen, Hebammen, Medizinisch-technische Assistent*innen (MTA), Pharmazeutisch-technische Assistent*innen (PTA), Physiotherapeut*innen/Masseur*innen/medizinische Bademeister*innen, Diätassistent*innen, Ergotherapeut*innen, Logopäd*innen, Orthoptist*innen, Podolog*innen (Artikel 35 bis 57 des Bundesanerkennungsgesetzes).

Zu den Berufs- und Fachverbänden zählen auch Kammern und Zusammenschlüsse bzw. Dachorganisationen. Die Kammerdachverbände wiederum stellen die politischen Vertretungen der Handwerkskammern und Industrie- und Handelskammern dar und werden hier bewusst gesondert betrachtet, da sich ihre Rolle im Ausarbeitungsprozess und in der Implementierung der policy von den anderen Berufs- und Fachverbänden unterscheidet.

Die acht Mitgliedsgewerkschaften des DGB sind die IG Bauen-Agrar-Umwelt, die IG Bergbau, Chemie, Energie, die EVG – Eisenbahn- und Verkehrsgewerkschaft, die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft, die IG Metall, die Gewerkschaft Nahrung-Genuss-Gaststätten, die Gewerkschaft der Polizei und die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft ver.di (DGB 2020a).

Obwohl eine offizielle Quelle (vgl. Netzwerk Integration durch Qualifizierung (IQ) 2017, 9) zwölf Bundesressorts angibt, finden sich nur Belege für die Beteiligung von neun Bundesressorts: Bundesministerium für Justiz (BMJ), Bundesministerium des Inneren (BMI), Bundesministerium für Gesundheit (BMG), Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ), Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung, Landwirtschaft (BMVEL), Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi), Bundesministerium für Finanzen (BMF), Bundesministerium für Verkehr (BMVBS) sowie Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS). Allerdings liegt es nahe, dass auch die Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration in den Abstimmungsprozess einbezogen wurde und zudem das BMBF dazugezählt wird, was bedeutet, dass zumindest 11 Bundesressorts beteiligt gewesen wären.

Dies konnte beispielsweise anhand einer Verbändeliste rekonstruiert werden, die der Autorin vom BMBF zu Verfügung gestellt wurde. Die Liste kann in Anhang 4 des elektronischen Zusatzmaterials eingesehen werden.

Beispielsweise gab die Bundesrechtsanwaltskammer in einem Schreiben an das BMBF an, bereits über das Bundesministerium für Justiz (BMJ) zum Gesetzentwurf befragt worden zu sein.

Eine vollständige Auflistung der einzelnen Berufs-, Fach- und Interessenverbände, die zum Referentenentwurf Stellung genommen haben, findet sich in Anhang 3 des elektronischen Zusatzmaterials.

In der Migrationspolitikforschung wird unter Expert*innenwissen v. a. akademisches Wissen verstanden (Timmermans und Scholten 2006; Boswell 2009; Scholten und Timmermans 2010). Boswell postuliert jedoch, dass die Grenzen zu anderen Wissensformen fließend seien und dass „[t]here is no hard and fast way of defining either research or expert knowledge (…)“ (Boswell 2009, 23). Siehe auch 3.2.4.

Boswell untersucht jedoch auch weniger evidente Funktionen von Expert*innenwissen in der Entstehung von Migrationspolitik und erkennt insbesondere wichtige symbolische Funktionen, die Expert*innenwissen im policymaking einnimmt, beispielsweise das Handeln der Ministerialbeamt*innen zu legitimieren und ihre Präferenzen zu begründen (Boswell 2009, 234).

Rechtsansprüche für Anerkennungsverfahren in nicht reglementierten Berufen beschränkten sich bisher auf wenige Ausnahmen, u. a. im Rahmen bilateraler Abkommen.

Während der ZDH ein sogenanntes dezentrales „Leitkammernsystem“ etablierte und die Handwerkskammern das vom BMWi geförderte BQ-Portal in seiner Funktion als Plattform für Wissensmanagement und zur Dokumentation von Entscheidungen nutzen, unterstützte der DIHK den Aufbau einer zentralen Anerkennungsstelle für IHK-Berufe mit eigenem Wissensmanagement, die IHK FOSA in Nürnberg (vgl. Michalski u. a. 2012; Pfister und Treu 2012).

Die zentrale Handlungs- und Entscheidungskompetenz wurde dabei dem BMBF zugesprochen, während Kammerdachverbände lediglich eine begleitende Beratungstätigkeit ausgeführt hätten: „Da ist auch die Rollenverteilung ganz klar, das BMBF ist da Herr des Verfahrens, also man schreibt denen da auch nichts hin, sondern man berät sie nach bestem Wissen und Gewissen, man macht auf bestimmte Umsetzungsschwierigkeiten aufmerksam, die entstehen können, wenn man etwas auf gewisse Art und Weise macht statt es anders zu machen. Das ist wirklich ganz klassische Politikberatung, aber in einem, ich würde jetzt mal sagen, sehr positiven Sinne, konstruktiv“ (Interview 10, Pos. 25).

Vgl. hierzu auch die Ausführungen zum geschichtlichen Rückblick der damaligen Referatsleiterin des BMAS, Dagmar Beer-Kern, in der Publikation des IQ-Netzwerks „Ein Gesetz schreibt Geschichte. 5 Jahre Anerkennungsgesetz“ (Netzwerk Integration durch Qualifizierung (IQ) 2017).

Sowohl die Otto-Benecke-Stiftung als auch Tür an Tür werden zu Ausschuss-Hearings in den federführenden Bundestagsausschuss eingeladen (siehe auch 6.4.1).

Hierzu muss allerdings angemerkt werden, dass NGOs durchaus staatliche Integrationsaufgaben übernehmen und beispielsweise auch in denjenigen Bundesländern, die einen Rechtsanspruch auf Anerkennungsberatung in ihren Länderanerkennungsgesetzen festgelegt haben, wie Hamburg und Baden-Württemberg, NGOs bzw. Wohlfahrtsverbände die rechtlich verankerte Anerkennungsberatung übernehmen.

Bei der Externenprüfung handelt es sich allerdings um keine Maßnahme der Bewertung oder Anerkennung von Qualifikationen, sondern lediglich um eine Möglichkeit, einen deutschen Berufsabschluss zu machen ohne zuvor eine formalisierte Ausbildung zu absolvieren (Englmann und Müller 2007, 77 ff.).

Die Bundesingenieurkammer, die die Vertretung der 16 Länderingenieurkammern auf Bundesebene darstellt, gab eine unaufgeforderte Stellungnahme ab, in der sie sich kritisch zum Gesetzentwurf äußerte. Da es sich beim Bundesanerkennungsgesetz um eine bundesrechtliche Regelung handelt, hat sie allerdings keinen Einfluss auf den landesrechtlich geregelten Ingenieur*innenberuf.

Für juristische Berufe sieht das BQFG grundsätzlich keine Möglichkeit einer Anerkennung ausländischer Qualifikationen vor, da die Ausbildungen am Rechtssystem des jeweiligen Ausbildungsstaates ausgerichtet sind. Drittstaatsangehörige haben allerdings die Möglichkeit, Zugang zum Beruf der „Europäischen Rechtsanwältin“ oder des „Europäischen Rechtsanwalts“ zu erhalten, sofern sie einen entsprechenden Hochschulabschluss in einem anderen EU-Mitgliedstaat erworben haben bzw. ihre Qualifikation dort bereits anerkannt wurde (vgl. Deutscher Juristinnenbund 2011).

Die Deutsche Krankenhausgesellschaft als Dachverband der Krankenhausträger in der Bundesrepublik prognostizierte im Jahr 2011 einen Mangel an 56.000 Ärzt*innen und 140.000 nichtärztlichen Fachkräften für das Jahr 2020.

Im Gegensatz dazu vertritt die BDA als Arbeitgeber*innenvertretung eine weitaus weniger restriktive Positionierung, indem sie für eine Einordnung im Ausland erworbener Qualifikationen plädiert, die über eine reine Gleichwertigkeitsprüfung hinausgeht und auch informell erworbene Kompetenzen miteinschließt (Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) 2010).

Weiter hieß es in der Stellungnahme dazu: „Die Anerkennung von Berufserfahrungen und von Ausbildungs- und Befähigungsnachweisen innerhalb der EU beruht auf einem besonderen gemeinschaftlichen Rechtsrahmen und einer stark vorangeschrittenen Integration der Mitgliedstaaten“ (ZDH und DIHK o. D.).

Überlegungen zu einer zentralen Anerkennungsagentur bzw. Anerkennungsstelle wurden dem BMAS zugeschrieben, welches in seinen Eckpunkten vom Mai 2009 zwar von einer zentralen Anerkennungsagentur sprach, allerdings die Kompetenz für Anerkennungsverfahren selbst weiterhin bei dezentralen Stellen sah. Unter einer zentralen Anerkennungsagentur verstand das BMAS vielmehr eine Stelle für Qualitätssicherung und Wissensmanagement, die Daten über Anerkennungsverfahren bündelt und statistisch auswertet (Bundesministerium für Arbeit und Soziales 2009).

U.a. Industrie, Handel, Handwerk, Dienstleistungen, Finanzwirtschaft, Verkehr/Transport/Logistik und Landwirtschaft (Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände – Mitglieder 2020).

Beispielsweise heißt es in der Stellungnahme der BDA weiter: „Ein Anerkennungsverfahren muss daher neben dem üblichen Äquivalenzvergleich die Möglichkeit bieten, Kompetenzen auch unabhängig von einer deutschen Qualifikation dokumentieren zu können (Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) 2010, 6).

Beispielsweise etabliert Tür an Tür im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative EQUAL rund um den Entstehungszeitpunkt des Bundesanerkennungsgesetzes Kompetenzfeststellungsverfahren (vgl. Erler und Schindel 2007).

Ein*e Expert*in aus der Ministerialbürokratie erläuterte, dass die BDA zwar Teil interner Gespräche war, allerdings weniger stark in den politischen Prozess involviert war als beispielsweise die Kammerdachverbände: „Und BDA war vor allen Dingen an der Perspektive interessiert, können wir ein Instrumentarium schaffen, was uns bei künftiger Anwerbung, Fachkräfteanwerbung, möglichst schnelle effiziente Verfahren garantiert. Ich meine, da gab es einen regelmäßigen Kontakt, aber nicht wie mit den Kammern“ (Interview 1, Pos. 83).

Von einer Stellungnahme der Vereinten Dienstleistungsgewerkschaft ver.di (Mitglied des DGB) zum öffentlichen Fachgespräch im Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung am 05.07.2010 und einer Stellungnahme des dbb beamtenbund und tarifunion zum Referentenentwurf am 14.03.2011 abgesehen, war einzig der DGB als Vertretung des gewerkschaftlichen Sektors aktiv.

DGB Stellungnahme zu Artikel 1 des Arbeitsentwurfs BQFG vom 10. Februar 2011, DGB Stellungnahme zum Referentenentwurf vom 14. März 2011, DGB Stellungnahme zum Gesetzentwurf zur Anhörung im Ausschuss für Bildung, Forschung und Technikfolgenabschätzung des Deutschen Bundestags am 6. Juli 2011.

Denk-doch-mal.de ist unter http://denk-doch-mal.de/wp/ (letzter Aufruf am 29.03.2020) zu erreichen und wird von IG Metall und ver.di herausgegeben.

Beispielsweise wird die Beschränkung von Anerkennungsverfahren auf eine Teilgruppe von Auslandsqualifizierten (Auslandsqualifizierte mit berufsrelevanten Qualifikationen) kritisiert sowie das Fehlen eines Rechtsanspruchs auf Anpassungs- bzw. Nachqualifizierungen (vgl. DGB 2011b).

Vgl. hierzu Abbildung 7.1.

Beispielsweise das BQ-Portal, welches durch das BMWi gefördert wird. Gleichzeitig entsteht auch das vom BMBF geförderte Informationsportal www.anerkennung-in-deutschland.de.

Titel: Die konzeptionelle Ausarbeitung des Anerkennungsgesetzes
verfasst von: Amélie Haag
Verlag: Springer Fachmedien Wiesbaden
Buch: Die Liberalisierung der bundesdeutschen Migrationspolitik am Beispiel des Anerkennungsgesetzes
Print ISBN: 978-3-658-37291-0

Electronic ISBN: 978-3-658-37292-7

Copyright-Jahr: 2022
DOI: https://doi.org/10.1007/978-3-658-37292-7_5

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